La gestion de la dette et du déficit publics est une question éminemment politique et non une simple question comptable, ne faisant intervenir que des variables techniques tels les taux d’intérêt, ou le niveau des dépenses et des recettes publiques. C’est encore moins une question de bon sens gestionnaire et de morale comme le laissent entendre les multiples maximes qui jalonnent les discours sur la dette.

Depuis les années 1970-1980, le discours de la plupart des gouvernements occidentaux est marqué par une dramatisation de la dette publique. C’est un récit construit, une dramaturgie mise en scène à coup de sentences choisies, telles que :

• « il n’y a pas d’argent magique » (voir module sur la monnaie),
• « nos enfants seront les victimes de nos dettes » (Idée reçue 1),
• des analogies trompeuses entre l’État et les ménages ( « une dette ça se rembourse » – voir l’Essentiel 2)
• des arguments sur la crédibilité des États vis-vis des marchés financiers. (voir Idée reçue 3 et module sur la monnaie).

L’argumentaire académique repose sur le courant de pensée de l’école des choix publics (voir encadré ci-après). Les gouvernants poursuivant leurs intérêts propres (la réélection), ils sont tentés de dépenser sans compter et de laisser filer l’inflation pour apaiser les tensions sociales. Il faut donc encadrer strictement la politique budgétaire pour contrer ses biais néfastes à l’activité économique.

Au-delà des publications académiques, le discours est légitimé via la multiplication des rapports d’experts et des comités indépendants qui, sur la base d’un diagnostic sélectif quant à la soutenabilité de la dette (oubliant par exemple la question du patrimoine public, traité dans l’Essentiel 6), structurent le champ des prescriptions possibles. Ces rapports et la communication qui les entoure permettent aux gouvernants de mettre en avant une pseudo expertise scientifique, un soi-disant « consensus » qui envahit ensuite le discours politique, technique, médiatique et devient une forme d’incontournable.

Tous ces éléments contribuent à faire de la dette un sujet externe, qui sort du domaine du choix politique, indépendamment des « couleurs » politiques. Une contrainte permanente, et souvent auto-infligée, à laquelle les gouvernements n’ont d’autres choix que de se plier.

Sur le plan institutionnel, la priorité donnée à la « saine » gestion budgétaire s’est traduite par une organisation en silos des différents outils de politique économique (monnaie, budget, encadrement de la finance) rendant très difficile toute remise en question et tout débat démocratique.

Sur le plan des décisions de politique économique, l’action publique est structurée autour de l’obsession de la discipline budgétaire, et plus particulièrement sur la nécessité de réduire le poids de l’État-obèse et dispendieux, via la diminution des dépenses publiques.

C’est ainsi que début 2021, en pleine crise économique de la COVID 19, l’Allemagne avait déjà prévu l’échéancier de remboursement de la dette COVID, que le gouvernement français engageait des réflexions pour savoir comment rembourser la dette et privilégiait la voie du cantonnement notedettepolitique3 et de la réduction des dépenses publiques sur le long terme via des règles automatiques.

Rétablir l'équilibre budgétaire, en particulier via la réduction des dépenses publiques, est ainsi présenté comme le seul choix possible.

Pourtant, cela ne constitue en aucun cas une preuve de bonne politique. Comme développé dans l’Essentiel 10, le déficit public est un outil essentiel pour faire face aux crises financières ou aux récessions. C’est ainsi que la mobilisation des budgets publics après la crise de 2008 a permis d’éviter l’effondrement du système financier puis de relancer l’activité économique. En 2010, le tournant de la rigueur que se sont auto-imposés les gouvernements européens n’obéissait à aucune contrainte économique incontournable et a eu des conséquences écologiques et sociales importantes (voir l’Essentiel 12, sur les impacts négatifs de la rigueur budgétaire).

Plus généralement, le montant et le rôle des dépenses publiques relèvent du débat politique et démocratique. La priorité est-elle de reconnaître le rôle de l’État pour investir dans les infrastructures qui préparent l’avenir (voir l’Essentiel 11 et l’Idée reçue 6) ou de réduire l’investissement public, au nom de la baisse des dépenses ? Quelle part des risques contre les aléas de la vie (perte d’emploi, maladie, vieillesse) souhaite-t-on mutualiser via l’assurance sociale et quelle part doit être prise en charge par les assurances privées ? Les services collectifs (eau, énergie, gestion des déchets, éducation, santé) doivent-ils être gérés par le privé ou par le public ?

Toutes ces questions relèvent bien de choix de société qui ne peuvent être réduits à leur seule dimension comptable.

Par ailleurs, le solde budgétaire n’est qu’un solde : il peut résulter de choix bien distincts qui ne concernent pas que les dépenses mais aussi les recettes. L’appel à réduire le niveau de dette peut, ainsi, occulter des choix fiscaux, réduisant les recettes publiques pour ensuite justifier des baisses de dépenses. Là aussi le débat démocratique est essentiel. Dans quelle mesure faut-il taxer les revenus du capital, ceux du travail, la consommation, les très hauts revenus, le patrimoine, les entreprises ? Quelle est la place de la fiscalité écologique ? Le système fiscal est-il redistributif ? Quels sont les moyens mis en œuvre pour lutter sérieusement contre l’optimisation et la fraude fiscale ? L’État doit-il promouvoir sur son territoire et au niveau international la lutte contre les paradis fiscaux (ou en devenir un, comme c’est le cas notable des Pays-Bas et de l’Irlande au sein même de l’Union européenne) ?

Enfin, le mode de financement des déficits relève également de choix politiques. L’option majoritairement retenue depuis les années 1970 par les démocraties occidentales consiste à se financer sur les marchés financiers, censés exercer une discipline vertueuse sur la gestion des finances publiques. Ce faisant, les acteurs financiers s’invitent dans le débat démocratique : les politiques publiques sont soumises au dictat de certaines normes économiques, celles qui rassurent les créanciers (voir encadré).

Les États n'ont pas toujours été aussi dépendant des jugements des acteurs financiers. La France de l’après-guerre et des Trente Glorieuses, par exemple, avait mis en place un mode de financement appelé « circuit du Trésor » qui consistait à faire converger vers le Trésor public de nombreuses ressources financières du pays, tout en mobilisant le concours de la banque centrale. Dans ce système, la finance était placée au service de l’État et non l’inverse comme c’est le cas aujourd’hui.

Plus fondamentalement, la politique monétaire peut être un outil de politique économique permettant de financer l’investissement public. La sanctuarisation de cet outil au sein d’une banque centrale indépendante focalisée sur la seule maîtrise de l’inflation est le résultat de l’histoire (voir module sur la monnaie), non de contraintes techniques incontournables (voir également : L’Essentiel 5 : L’explosion de la dette publique est liée aux mécanismes de création monétaire).

L’un des arguments récurrents utilisés dans les discours sur la dette et le déficit publics consiste à assimiler l’État à un ménage ou à une entreprise. De là découlent les nombreuses idées reçues sur « le fardeau de la dette que nous léguons à nos enfants » (Idée reçue 1), sur la nécessité de « gérer le budget de l’État en bon père de famille » (Idée reçue 3), sur le fait que tel ou tel pays vit « au-dessus de ses moyens » (Idée reçue 5).

Comme nous allons le voir, si tous ces arguments sont de bon sens quand ils s’appliquent à un ménage ou à une entreprise, ils sont fondamentalement faux quand il s’agit de l’État (et plus généralement les administrations publiques) car ils reviennent à appliquer des raisonnements microéconomiques à un acteur qui a des impacts macroéconomiques.

Si la plupart des démocraties des pays développés ont choisi de confier la gestion de la politique monétaire à une banque centrale indépendante focalisée sur la maîtrise de l’inflation, cela n’a pas toujours été le cas. Régulièrement à travers l’histoire, les banques centrales ont été contrôlées de façon beaucoup plus étroite par l’État avec notamment pour mission de participer au financement des dépenses publiques. Encore aujourd’hui certains pays, dont la Chine est l’exemple le plus notable, gardent le contrôle de leur banque centrale et la maîtrise de l’outil monétaire, comme nous l'expliquons dans le module sur la monnaie.

C’est bien évidemment une première différence fondamentale entre l’État et les autres agents économiques (ménages, entreprises).

Même s’il ne peut pas augmenter sans limite et sans effet les impôts, cela représente une première différence significative avec des agents économiques dont les ressources financières dépendent principalement de décisions extérieures « libres » (achats des clients, décisions de l’employeur etc.).

Il ne meurt pas. Contrairement à une entreprisenotemenage1, un État ne peut pas faire faillite : il peut faire défaut sur sa dette, c'est-à-dire que l'État refuse ou ne peut plus honorer les échéances de remboursement de sa dette ou payer les intérêts. Les créanciers n’ont alors d’autre choix que de négocier avec l’État concerné.

Ainsi, les capacités d’un État à emprunter et à taxer ne s'éteignent pas ou très rarement. De ce fait, il peut reconduire sa dette beaucoup plus facilement qu’un acteur privé et n’a pas à envisager de la rembourser à un terme défini.

Tant qu’il trouve des investisseurs prêts à acheter sa dette, l’État peut la « faire rouler » c'est-à-dire emprunter de nouveau pour rembourser les emprunts qui arrivent à échéance. C’est ce qu’on peut constater sur le graphique ci-dessous : depuis des décennies, de nombreux États se contentent de faire rouler leur dette.

Cela ne signifie pas que l’accroissement de la dette publique est indolore (Idée reçue 2) mais juste qu’assimiler un État à une entreprise et encore bien plus à un ménage est tout simplement aberrant.

Quand la conjoncture économique est mauvaise, les ménages en difficulté sont contraints de se serrer la ceinture tandis que les autres ont tendance, par précaution, à augmenter leur épargne plutôt qu’à dépenser ; les entreprises constatant l’atonie de la demande n’investissent pas ; la politique de crédit des banques est également réservée.

Tous ces comportements vont dans le même sens : celui de la baisse de la demande globale. La dépression puis la récession s’installent et s’approfondissent. Ce phénomène est d’autant plus fort que l’endettement privé est important, menant à la déflation par la dette identifiée par Irving Fisher ficheminskyfisher.

Dans une telle situation, seul l’État est à même de compenser la baisse de la demande globale.

D’une part, l’État (et plus généralement les administrations publiques) joue un rôle important pour amortir le choc d’une crise économique via les « stabilisateurs automatiques » (c'est-à-dire la hausse automatique de certaines dépenses liées à la hausse du chômage, aux minima sociaux et la baisse des recettes fiscales).

D’autre part, en menant des politiques de relance contra-cyclique (c'est-à-dire qui va dans le sens inverse du cycle économique) notemenage2, il peut soutenir la demande et éviter des réactions en chaine catastrophiques.

Plus de détails dans l’Essentiel 10 : Le déficit public est un outil de lutte contre une crise économique

Les infrastructures et les services dont bénéficient aujourd’hui les habitants d’un pays sont largement le résultat des investissements publics passés : réseaux d’eau, d’électricité, de transport, systèmes de santé, systèmes éducatifs, production d’énergie, etc. Il en va de même de nombre d’innovations qui n’ont été possibles que grâce à la recherche publique. L’exemple d’internet développé par l’armée américaine est bien connu. Plus récemment, les deux innovations qui ont permis un développement rapide des vaccins contre la COVID notemenage3 viennent de la recherche publique américaine.

Ce qui était valable par le passé l’est tout autant aujourd’hui. Faire face au dérèglement climatique et à l’effondrement de la biodiversité tout en adaptant nos territoires aux changements déjà en cours implique une transformation profonde de notre système productif. Pour cela, la mobilisation des budgets publics est essentielle car tous les investissements à réaliser pour décarboner nos infrastructures, réduire nos besoins en ressources naturelles et reconvertir des secteurs économiques entiers, ne seront pas financés par le secteur privé. Et les investissements nécessaires à la transition écologique sont massifs : la Cour des comptes européenne estimait en 2017 qu'il serait nécessaire d’investir au moins 1 115 milliard d’euros chaque année entre 2021 et 2030, pour tenir les objectifs 2030 de l'UE.

Plus de détails dans l’Essentiel 11 : L’investissement public pour la transition écologique est prioritaire sur le respect de ratios comptables

Depuis les années 1970, le financement des déficits publics sur les marchés financiers est devenu la norme. Cependant, cela n’a pas toujours été ainsi. Comprenons comment ça marche.

Comme on l’a vu dans les définitions en introduction, la dette et le déficit publics concernent toutes les administrations publiques et donc pas seulement l’État. Nous nous attachons cependant ici à décrire les modalités de financement des États par souci de simplification et parce que la dette de l’État (ou dette souveraine) constitue la majeure partie de la dette publique dans la plupart des pays.

Les recettes de l’État sont principalement constituées par les prélèvements obligatoires (les impôts et les cotisations sociales). L’État dispose également de recettes non fiscales (vente de biens et services, dividendes, amendes etc.) mais elles sont marginales.

Quand les recettes de l’État sont inférieures aux dépenses, le budget de l’État est en déficit et il doit donc trouver d’autres ressources financières. Il peut ainsi :

Les banques centrales ont régulièrement dans l’histoire accordé des avances ou des prêts (gratuits ou à taux très faible) à leur État. Certaines le font d’ailleurs encore aujourd’hui (en Chine par exemple).

A partir des années 1970, ce mode de financement public a cependant été de moins en moins utilisé jusqu’à disparaître dans de nombreux pays au motif que cela pourrait avoir des conséquences néfastes sur la stabilité des prix en provoquant de l’inflation.

La plupart des États des pays dits développés ont ainsi renoncé à avoir recours à leur banque centrale pour financer leur déficit. Cette possibilité a même été interdite dans l’Union européenne à partir du traité de Maastricht (1992).

L’État peut émettre des titres de créance notemarche1 (ou titres de dette publique), appelés bons ou obligations du Trésor qui sont ensuite vendus à des investisseurs. Voir les détails au point C ci-après.

Ces titres sont la plupart du temps négociables sur un marché mais ce n’est pas obligatoire. Par exemple, après la Seconde Guerre mondiale la France a mis en place le système du « plancher des bons du Trésor » qui a perduré jusqu’à la fin des années 1980. Les établissements bancaires étaient obligés d’acheter des bons du Trésor pour un montant plancher correspondant à une partie des dépôts de leurs clients. C’est l’État qui fixait le montant du taux d’intérêt.

L’État peut également emprunter à d’autres pays ou à des institutions financières internationales (tel le FMI). Cela concerne principalement les pays qui ne peuvent pas ou plus se financer sur les marchés de capitaux : les investisseurs, considérant sa dette comme trop risquée, ne veulent plus acquérir des titres de dette ou exigent des taux d’intérêt trop élevés.

Dans le cadre des politiques de développement, certains États peuvent également obtenir des prêts des banques de développement multilatérales (telle la Banque mondiale) ou nationales (telle l’Agence française de développement).

Comme on peut le constater sur le graphique ci-après, les titres de créance négociables (debt securities) représentent près de 80% de la dette publique dans l’Union européenne. Les ordres de grandeur sont les mêmes dans les autres grandes économies de l’OCDE (Japon, États-Unis, Royaume Uni, Canada). Ces titres sont donc majoritairement utilisés aujourd’hui pour financer les déficits publics.

Prenons l’exemple de la France pour comprendre comment les titres sont émis, comment ils sont négociés sur les marchés et ce que cela implique pour les finances publiques.

En France, c’est l’Agence France Trésor (AFT), organisme public dépendant du ministère des finances, qui est chargé de gérer la dette de l’État.

A noter que les titres de créances peuvent également être appelés obligations ou titres de dette (quand on se place du côté de l'emprunteur).

Tout au long de l’année, l’AFT émet divers types de titres de créance, par exemple, les bons du Trésor à taux fixe (BTF) pour les emprunts de court terme ou les Obligations assimilables au Trésor (OAT) à plus long terme. Ces titres de créance sont acquis par des établissements bancaires (français et étrangers) ayant reçu le monopole de l’achat de dette souveraine sur le marché primaire (c’est-à-dire lors de l’émission des titres). Ces établissements s’appellent les « Spécialistes en valeurs du Trésor » (SVT).

La technique d’émission la plus employée s’appelle l’adjudication et s’apparente à une mise aux enchères : l’AFT annonce combien d’obligations ou de bons du Trésor elle souhaite vendre, et les SVT font des offres en disant combien ils souhaitent en acheter et avec quelle rémunération (taux d’intérêt).

Les SVT peuvent ensuite revendre ces titres sur le marché secondaire (en gros la bourse) à d’autres acteurs financiers (autres banques, fonds de pension, fonds souverains d’autres pays etc.) qui peuvent eux-mêmes les revendre etc.

Quand un acteur financier achète un bon ou une obligation du Trésor sur le marché secondaire, cela n’apporte aucune ressource nouvelle à l’État français. Par contre, cela influe sur les taux d’intérêt des futurs titres de dette (voir encadré).

Le marché de la dette publique pose deux problèmes majeurs.

• D’une part, le poids cumulé des intérêts peut finir par peser lourdement sur les comptes publics (voir l’Essentiel 5 : L’explosion de la dette publique est liée aux mécanismes de création monétaire)
• D’autre part, comme noté dans l’Essentiel 1, cela donne aux acteurs financiers un pouvoir exorbitant sur les États. Si la gestion des finances publiques ne correspond pas à leurs critères de bonne gestion, ils peuvent demander des taux d’intérêt plus importants et donc in fine renchérir le coût de la dette, voire empêcher l’État de se financer si les taux atteignent des niveaux trop importants. Or, rien ne garantit que ces critères répondent à des enjeux d’intérêt général.

Comme on l’a vu au point A/, la plupart des États ne peuvent plus avoir recours au financement direct de leur banque centrale. Celle-ci n’en a pas moins une influence déterminante sur la dette publique via la mise en œuvre de la politique monétaire.

Tout d’abord, en fixant son taux directeur, c'est-à-dire le taux auquel elle prête aux banques, elle influence l’ensemble des autres taux d’intérêt de l’économie (taux de marché, taux du crédit etc.) y compris celui des titres de créance publics.

Par ailleurs et surtout, à la suite de la crise financière de 2007-2008, les banques centrales des principales zones monétaires se sont progressivement mises à racheter de la dette publique sur le marché secondaire (on parle de politique de « quantitative easing » ou d’assouplissement quantitatif). Ce faisant, elles ont largement contribué à la baisse des taux d’intérêt sur la dette des États dont elles gèrent la monnaie.

Ces politiques ont perduré jusqu’à la pandémie de COVID-19 où elles se sont encore accrues pour permettre aux États de faire face à la crise économique.

En savoir plus sur les outils et mécanismes de la politique monétaire dans le module sur la monnaie.

Les pays de la zone euro ne sont pas entièrement souverains en matière monétaire. La Banque centrale européenne (BCE) est en effet juridiquement indépendante des États et elle a interdiction de leur prêter directement (de même que les banques centrales nationales).

Jusqu’en 2012, elle s’est refusée à garantir leur dette. Elle a donc laissé toute latitude aux marchés financiers pour en déterminer le coût. C’est une des raisons de la crise de la dette publique dans la zone euro, pendant laquelle les taux d’intérêt de certains pays se sont élevés à des niveaux tels qu’ils ne pouvaient plus se financer sur les marchés.

Cette situation mettant en danger la zone euro dans son ensemble, la Banque centrale européenne a fini par intervenir.

En juillet 2012, Mario Draghi, président de la BCE déclare : « la BCE est prête à tout pour préserver l'euro et croyez-moi ce sera suffisant » et lance un programme visant à racheter les obligations des États dans la tourmente.

Trois ans plus tard, il va plus loin en lançant le premier programme de quantitative easing. Concrètement, cela signifie que la BCE (et avec elle, les banques centrales nationales) assume désormais son rôle de prêteur en dernier ressort auprès des États de la zone euro. Cette garantie rassure le marché. C'est pourquoi des investisseurs sont prêts à acquérir de la dette publique y compris à des taux parfois négatifs : ils sont donc prêts à payer pour détenir de la dette publique !

Ainsi, le 5 septembre 2019, la France a levé 10,14 milliards d’euros dont 1,5 milliard d’euros à échéance de quinze ans. Pour la première fois, le taux nominal à cette échéance a été négatif (-0,03 %).

Quand on se penche sur les crises de la dette publique des dernières décennies, on peut constater qu’elles sont presque exclusivement notepasegaux1 le fait de pays émergents et en voie de développement.

Ce n’est pas un hasard car, comme nous allons le voir, la plupart de ces pays ne disposent pas de la possibilité de s’endetter dans leur propre monnaie.

Un déséquilibre récurrent de la balance des transactions courantes (voir encadré) peut alors mener à une crise de la dette publique. Nous expliquons ci-après schématiquement les mécanismes en jeu.

Nombre de pays en développement se caractérisent par une balance des transactions courantes déficitaire notepasegaux3. Cela signifie que le montant des importations et des revenus versés au reste du monde est supérieur à celui des exportations et des revenus perçus du reste du monde.

Cela peut être la conséquence de l’importation de biens de consommation courante ou de biens durables non produits localement ou encore de l’emploi d’entreprises étrangères pour réaliser des travaux d’infrastructures ou de construction par exemple. Un déficit de la balance courante peut aussi résulter d’une chute brutale des cours mondiaux des biens ou des services que le pays exporte (ou inversement d’une hausse des cours des biens et services qu’il importe).

Afin de payer les entreprises concernées, les agents économiques publics et privés doivent le faire dans la monnaie qu’elles demandent. Or toutes les monnaies ne se valent pas : certaines, tel le dollar, l’euro, la livre, le yen sont convertibles. Les autres ne le sont pas. Cela signifie qu’on peut librement échanger les monnaies convertibles contre toutes les autres monnaies du monde, mais que l’inverse n’est pas vrai (pour en savoir plus, voir La majorité des monnaies sont non convertibles dans le module sur la monnaie).

On comprend alors aisément qu’un agent économique étranger demandera plutôt à être payé en dollar ou en euro qu’en livre libanaise par exemple.

Les agents économiques publics et privés du pays en déficit doivent alors se procurer des moyens de paiement en devise étrangère : ils doivent emprunter dans une monnaie qui n’est pas la leur.

Si les créanciers considèrent que la dette d’un État est risquée (c'est-à-dire qu’ils craignent de ne pas être remboursés du fait de considérations politiques ou économiques, tel un déséquilibre récurrent de la balance courante), ils augmentent les taux d’intérêt qu’ils demandent pour lui prêter.

Ce risque concerne tous les emprunteurs mais il est moins important pour les États qui sont en capacité de s’endetter dans leur propre monnaie puisqu’ils peuvent bénéficier du soutien de leur banque centrale notepasegaux4.

Par ailleurs, les pays qui ne peuvent s’endetter dans leur propre monnaie sont tributaires des décisions de politique monétaire du pays émetteur de la monnaie dans laquelle ils s’endettent. C’est par exemple ce qui s’est passé pour les pays d’Amérique latine dans les années 1970-1980. Fortement endettés en dollars, ils ont pris de plein fouet la hausse des taux d’intérêt internationaux consécutive à la décision de la banque centrale des États-Unis (la Fed) de remonter ses taux d’intérêt directeurs à partir de 1979 noterembourser2.

Un État ayant une balance courante structurellement déficitaire risque de voir sa monnaie perdre de la valeur par rapport aux autres notepasegaux5, puisqu’elle est de moins en moins demandée sur le marché des changes. En effet, le système monétaire international se caractérise, depuis la fin des accords de Bretton Woods au début des années 1970, par des changes flottants (voir le module sur la monnaie) : cela signifie que les monnaies évoluent librement les unes par rapport aux autres en fonction de l’offre et de la demande de monnaie. La valeur de la dette extérieure (et des intérêts) augmente alors quand elle est exprimée en monnaie domestique sans même que l’État ait emprunté de nouveau.

Quand vient le moment pour l’État de rembourser sa dette, il n’est plus en mesure de la « faire rouler », c'est-à-dire de réemprunter pour payer ce qu’il doit à ses créanciers. Il peut alors se retrouver en défaut de paiement et doit négocier avec ses créanciers ou leurs représentants (FMI, clubs de Paris ou de Londres) et bien souvent consentir à des « plans d’ajustement structurel » douloureux (voir l’Essentiel 12), destinés à rétablir l’équilibre des comptes publics.

Le lien entre création monétaire et dette publique est évident en théorie : si l’État bénéficie de la création monétaire, il ne s’endette pas à due concurrence. Et c’est le seul acteur à avoir la légitimité de le faire. On parle dans ce cas de « monétisation de la dette publique ».

Comme nous allons le voir, cette pratique est aujourd’hui interdite, condamnant les États à se soumettre aux humeurs des marchés.

Le système monétaire en vigueur dans un pays ou une zone est intimement lié au cadre juridique qui garantit le système de paiement et fixe le rôle des différentes institutions en charge de la création et de la circulation de la monnaie : les banques centrales et les banques de second rang notemonnaie1. Il est le fruit d’une histoire et des spécificités propres à chaque pays ou chaque zone monétaire (plus d’explications dans le module sur la monnaie).

Depuis les années 1970, le système dominant dans la plupart des grandes économies de la planète est fondé sur la création monétaire par les banques secondaires quand elles accordent des crédits (plus d'explications sur la création monétaire dans le module sur la monnaie). Les banques centrales créent également de la monnaie mais celle-ci n’est utilisée que par les banques secondaires, et non par les autres agents économiques. En particulier, les banques centrales ont l’interdiction notemonnaie2 de financer directement les États, que ce soit par des prêts, des avances, voire des dons.

Dès lors que la création monétaire publique est interdite, les États n’ont d’autre choix que de se financer sur les marchés financiers et donc de payer les taux d’intérêts demandés par les créanciers.

Cette situation est légitimée par la doctrine selon laquelle l’État doit se soumettre à la discipline de marché (voir module sur la monnaie) et sur l'idée reçue que la dette publique résulterait du laxisme budgétaire des États. En étant obligé de s’endetter auprès du marché, l'État devrait justifier de sa bonne gestion budgétaire. A l'inverse, le recours à la création monétaire de sa banque centrale lui permettrait des facilités « anti-économiques ».

Les enjeux sont considérables. En effet, en raison de l’effet boule de neige fichebouledeneige, dès que le taux d’intérêt est supérieur au taux de croissance, la dette publique s’accroit mécaniquement sauf à ce que l’État dégage des excédents primaires suffisants.

Dans un article de 2012 notemonnaie3, Rossi Abi-Rafeh, Gaël Giraud, Florent Mc Isaac ont analysé l’évolution de la dette publique française des années 1980 à 2011 : elle est passée d’environ 25% du PIB en 1978 à 86% en 2011. Les auteurs décomposent dans la formation de cette dette ce qui est dû aux poids des intérêts et ce qui est dû au déficit primaire (c'est-à-dire avant paiement des intérêts).

Ils concluent que « si l’État français s’était endetté à taux nul, notre dette publique brute, aujourd’hui, aurait été de 28,5% du PIB en 2011 (au lieu de 86%) toutes choses égales par ailleurs. » Dit autrement, si les besoins de financement de l’État avaient été satisfaits par la création monétaire sans endettement et sans intérêt, alors le taux d’endettement public de la France aurait été globalement stable.

Le financement de l’État par l’endettement a donc comme première conséquence négative de faire peser la charge des intérêts sur les comptes publics. Plus les taux d’intérêt sont élevés, plus les montants à payer sont importants.

On pourrait alors penser que le montant de la dette publique n’est pas en soi un problème notemonnaie4 tant que les taux d’intérêt sont faibles (voire nuls ou négatifs) comme c’est le cas aujourd’hui dans nombre de pays européens. Dit autrement, la soutenabilité de la dette publique dépendant au premier ordre des taux d’intérêt, le recours à la monétisation ne serait pas utile en période de taux bas.

Cette analyse est peu convaincante. D’une part, il n’est pas forcément souhaitable économiquement que les taux d’intérêt (qui ne servent pas uniquement au financement de la dette publique mais se répercutent dans toute l’économie) soient nuls – cela dépend du contexte. D’autre part, leur niveau peut varier : rien ne garantit qu’il ne va pas augmenter. Dans ce cas, les charges d’intérêt pèseront à nouveau sur les comptes publics. Il s’agit donc d’une épée de Damoclès. Enfin, le montant de la dette publique (rapportée au PIB) est perçu par l’immense majorité des citoyens comme une contrainte économique majeure. Même s’il s’agit d’une croyance plus que d’une vérité, elle doit être prise en considération dans le choix des options.

Le discours dominant sur la dette publique est souvent marqué par des comparaisons avec la dette d’un ménage ou d’une entreprise. L’État vit au-dessus de ses moyens, il faut bien rembourser ses dettes ; le budget de l’État doit être géré en bon père de famille… autant de maximes récurrentes qui font passer l’État pour ce qu’il n’est pas, à savoir un agent microéconomique (voir l'Essentiel 2 L’État n’est pas comparable à un ménage ou à une entreprise).

Si cette comparaison est développée quand elle est à charge, elle s’arrête par contre quand elle pourrait être à l’avantage des États. Une donnée essentielle est, en effet, passée sous silence : en face d’une dette, il y a un patrimoine. Envisagerait-on d’analyser la situation financière d’un ménage ou d’une entreprise en ne regardant que leurs dettes et en oubliant ce qu’ils possèdent ? C’est pourtant bien ce qui est fait pour les États (et plus généralement les administrations publiques).

C’est évident dans les discours politiques : jamais les acteurs qui invoquent le spectre de la dette publique ne mettent en face le patrimoine public. C’est également ce qu’on constate en parcourant les sites des producteurs de statistiques : les données sur la dette et le déficit publics sont immédiatement accessibles notepatrimoine1, alors qu’il faut chercher longtemps avant de trouver celles sur le patrimoine public.

Pourtant, tout comme les entreprises ou les ménages, les administrations publiques ont, face à leur dette (leur passif), un patrimoine monétarisé. Celui-ci est constitué :

• d’actifs financiers (actions et parts de fonds d’investissement, titres de créances, crédits, numéraires et dépôts);
• d’actifs non financiers : des bâtiments, des terrains, des immeubles et équipements résultats des investissements passés.

L’Insee évalue ainsi, en 2019, le patrimoine des administrations publiques françaises à 3 626 milliards d’euros, dont 2 234 milliards d’actifs non financiers.

En face, la dette brute notepatrimoine2 s’élève à 3 312 milliards d’euros, soit un patrimoine net positif de 314 milliards d’euros.

Selon les institutions statistiques, les éléments retenus dans le périmètre de la dette ne seront pas les mêmes ou ne seront pas comptabilisés de la même façon. C’est pourquoi, il faut être prudent dans les comparaisons historiques ou entre pays : le calcul de la dette publique (voir notre fiche) peut évoluer dans le temps et dans l’espace.

Par ailleurs, cette évaluation du patrimoine public sous-estime considérablement l’actif détenu ou contrôlé de fait par les administrations publiques.

• Elle exclut les espaces naturels non bâtis ou non exploités, les monuments historiques notepatrimoine3 et les œuvres d’art qui sont comptés conventionnellement à 0. Ces éléments sont difficiles à estimer et parfois d’une valeur inestimable. Comment donner un prix à la montagne Sainte-Victoire ou à la pointe du Raz ? Ils n’en existent pas moins et représentent une véritable richesse (même non monétarisée) et, d’un point de vue strictement financier, sont source de revenus (ne serait-ce que touristiques) pour le pays et l’État (via la fiscalité au moins). Voir notre fiche Faut-il donner un prix à la nature ? ficheprixnature
• Elle exclut la valeur immatérielle de la qualité des infrastructures, des soins, de l’éducation … autant d’éléments qui font la qualité de vie d’un pays et pour lesquels les citoyens sont prêts à payer des impôts…et les entreprises à s’y installer.

>Cela contribue au discours général de dramatisation de la dette publique. Face au débat sur la manière de réduire la dette, il serait intéressant d’avoir un débat sur la manière d’augmenter le patrimoine public.

>Les données sur le patrimoine public non financier sont extrêmement lacunaires pour la majeure partie des pays, voire totalement inexistantes.

C’est ce qu’on peut constater en parcourant les bases de données d’Eurostat ou de l’OCDE. Par ailleurs, les méthodologies utilisées même dans le cas de la France, un des pays qui renseigne le mieux ces éléments, sont contestables et n’ont pas évolué depuis des décennies notepatrimoine4. Cela nourrit un cercle vicieux : comment débattre du patrimoine, de sa conservation, de son augmentation si on ne sait pas l’évaluer ?

>Enfin, le débat sur le patrimoine public étant de second ordre par rapport à celui sur la dette, il peut être tentant de liquider ce patrimoine public pour rembourser la dette.

Les privatisations d’entreprises publiques relèvent de cette logique, alors même que ces entreprises sont particulièrement rentables (comme dans le cas des aéroports français ou de la Française de Jeux) et fournissent donc des revenus réguliers à l’État. C’est encore plus vrai lorsqu’il s’agit d’œuvres d’art ou de patrimoine architectural. C’est par exemple ce qui s’est passé en Grèce qui, pour faire face aux exigences de ses créanciers, a mis en vente notepatrimoine5 des plages, des îles, des aéroports…

Nous développons ici l’argumentaire sur le solde financier (donc les déficits et excédents) mais il est tout aussi valable sur le plan de la dette et de l’épargne. En fait, il s’agit d’une simple évidence arithmétique.

Chacun des différents secteurs institutionnels (voir encadré) entretient des flux financiers avec les autres notesoldesecteur1. Par exemple, les ménages reçoivent des salaires des entreprises et les payent pour acheter des biens et des services. Ils reçoivent des transferts de l’État (aides sociales, retraites, remboursements santé) et paient des impôts et des cotisations sociales.

Les secteurs institutionnels nationaux échangent également avec « le reste du monde » c'est-à-dire l’ensemble des agents économiques (ménages, APU, entreprises etc.) des autres pays et les organisations internationales.

La comptabilité nationale permet de retracer ces flux et de déterminer les soldes financiers de chaque secteur institutionnel, c'est-à-dire les besoins de financement (déficits) qu’il faudra couvrir par de la dette, ou les capacités de financement (excédents) qui alimenteront l’épargne.

Les dépenses d’un secteur constituant les revenus des autres secteurs, les soldes financiers ne sont pas indépendants : leur somme conduit à un résultat nul.

Illustrons ce propos en schématisant les relations entre trois secteurs : les administrations publiques (APU), le privé (ménages et entreprises), et le reste du monde.

Chaque secteur est symbolisé par une lettre P = Privé, A = APU (administrations publiques), R = Reste du monde. Les flux sont symbolisés par la lettre F.

Par exemple, un flux du secteur Privé vers le secteur APU est noté F_PA.

On a par définition :

Solde Privé = F_AP + F_RP – F_PA – F_PR

Solde APU = F_PA + F_RE – F_AP – F_ER

Solde Reste du monde = F_PR + F_AR – F_RP – F_RA

On vérifie alors aisément que solde Privé + solde APU + solde Reste du monde = 0.

Autrement dit, pour qu’un des secteurs dégage un excédent, il faut qu’au moins un des autres secteurs soit en déficit.

On peut ainsi constater que les déficits des administrations publiques et des entreprises (financières et non financières) sont la contrepartie de l’excédent des ménages et du reste du monde. On peut également constater que l’économie nationale française prise dans son ensemble est en déficit vis-à-vis du reste du monde.

Il est donc irrationnel de plaider pour que chaque secteur ait des excédents, qui seraient des preuves de bonne gestion, puisque c’est impossible !

Plaider pour que les administrations publiques de tous les pays dégagent des excédents, c’est plaider pour que les acteurs privés soient en déficit !

L’alternative, c’est que l’économie nationale soit très excédentaire (donc que le reste du monde soit en déficit). En effet, l’évidence arithmétique mise en avant précédemment est bien sûr également vraie entre pays : les déficits de certaines économies nationales correspondent aux excédents d’autres pays.

Le cas de l’Allemagne est particulièrement frappant. Les excédents de ses différents secteurs institutionnels ne sont possibles que parce que ce pays est largement excédentaire vis-à-vis du reste du monde. Il est bien évidemment impossible de vouloir généraliser cela à l’ensemble des pays du monde.

Cette soi-disant bonne gestion est en fait prédatrice : le pays ou l’agent excédentaire détient une créance sur son débiteur et peut vouloir exercer un pouvoir à son égard et bénéficier (voire abuser) de sa position de créancier…

Si les débats se focalisent sur la dette publique, la dette privée (celle des ménages et des entreprises non financières) occupe beaucoup moins l’espace médiatique alors qu’elle est non seulement bien plus importante mais aussi plus préoccupante par son impact au plan macroéconomique.

Les graphiques suivants permettent de constater à quel point le niveau de la dette (publique et privée) s’est inexorablement élevé depuis les années 1970. Au niveau mondial, elle est passée de 114% à 227% du PIB en 2018.

Cette tendance est encore plus forte dans les pays dits avancés notedetteprivee1 : la dette totale atteint 267% du PIB en 2018 contre 125% en 1970.

Dans les années qui précèdent la crise financière de 2007-2008, que ce soit au niveau global ou dans les économies avancées, le niveau de la dette privée est plus du double de celui de la dette publique. L’écart s’est réduit depuis, notamment parce que les États ont assumé une large part des conséquences de la crise que ce soit en soutenant le secteur financier ou en supportant les dégâts sociaux de la crise (hausse du chômage, des prestations sociales, baisse des recettes publiques).

Cette importance de la dette privée est très préoccupante car la cause fondamentale tant de la crise de 1929 que de la crise de 2007-2008 a été l’explosion d’une bulle spéculative financée par la dette.

En effet, accroissement de la dette et bulle spéculative vont de pair. L’une des raisons essentielles tient au fait que les crédits sont accordés avec des « collatéraux » en garantie qui sont des actifs spéculatifs (biens immobiliers ou titres financiers). L’offre et la demande de crédit augmentent tous deux en fonction de l’anticipation de la hausse des prix de ces actifs. Dans ce mécanisme, il n’y a pas de force de rappel. Les prêteurs se sentent (à tort sur la durée) protégés par la hausse de la valeur financière de la garantie (actif spéculatif). Les emprunteurs accroissent leur demande de prêt à mesure que les bulles spéculatives se développent afin de réaliser des plus-values (ils s’endettent pour acheter des actifs qu’ils pensent pouvoir revendre plus cher ensuite).

Une fois les bulles spéculatives éclatées, l’endettement excessif des agents économiques empêche toute sortie de crise. Les agents trop endettés privilégient le remboursement de leur dette et sous-investissent. Ce comportement pro-cyclique aggrave la dépression.

Ces différents mécanismes ont bien été mis en évidence par les économistes Irving Fisher et Hyman Minsky puis Steve Keen notedetteprivee2 ficheminskyfisher. Ils sont à l’origine de la longue stagnation japonaise après la crise financière de 1991.

En se focalisant sur la seule dette publique, le débat en Europe tend à présenter les pays du Nord de l’Europe comme des pays « frugaux », ayant une saine gestion budgétaire, et les pays du Sud comme des « cigales », dispendieux et irresponsables.

Quand on regarde les chiffres de la dette globale, on peut constater à quel point cette interprétation est biaisée.

Comme on peut le constater, quel que soit le pays considéré, son niveau d’endettement est très élevé. Par ailleurs, des pays affichant des niveaux de dette publique faibles comme les Pays-Bas, la Norvège, la Suède le Luxembourg ou le Danemark ont en revanche des niveaux d’endettement privé très importants. L’Allemagne et l’Autriche parviennent à limiter l’endettement de leur économie (autour de 200% du PIB tout de même). Une des raisons peut résider dans le fait que l’Allemagne et l’Autriche ont une balance des transactions courantes notebalance excédentaire depuis près de deux décennies. A noter que ce n’est pas une condition suffisante, puisque c’est également le cas du Danemark, de la Suède ou des Pays-Bas. Par ailleurs, il est bien évidemment impossible pour tous les pays en même temps d’avoir une balance courante excédentaire.

Réfléchir en même temps à la dette privée et publique permet ainsi de comprendre à quel point la dette est au cœur du système économique. Il n’est alors plus question de morale, de pays « cigales » ou « fourmis ». Le niveau d’endettement généralisé des économies traduit non pas une mauvaise gestion budgétaire des agents mais bien un simple état de fait. Or, la dette est le résultat de la façon dont s’organisent les échanges, dont est financé l’investissement, dont est répartie la valeur ajoutée, dont se crée la monnaie (voir module sur la monnaie).

Ne plus se focaliser sur la seule dette publique permet ainsi de se poser de nouvelles questions. Par exemple, est-il possible de concevoir un système monétaire et financier qui ne repose pas autant sur la dette (voir l’Essentiel 5 : L’explosion de la dette publique est liée aux mécanismes de création monétaire) ?

Au cœur de la gouvernance économique européenne se trouvent deux indicateurs phares garants de la discipline budgétaire des États membres de l’Union européenne : le déficit public doit être inférieur à 3% du PIB et la dette publique à 60% du PIB.

Le choix d’inscrire ces critères au cœur même des traités notereglesue1, donc tout en haut de la hiérarchie des normes de l’Union européenne, interroge. Cela revient, en effet, à restreindre considérablement les marges de manœuvre des États en mettant au cœur des politiques économiques (et plus généralement des politiques publiques) la maîtrise de la dette et des dépenses publiques. Comment réagir à une crise financière, à une récession ? Comment investir dans les transformations que nécessite la transition écologique ?

Ces règles figées dans le marbre des traités n’ont pas la souplesse nécessaire pour répondre en tout temps et en tout lieu aux défis auxquels les gouvernants doivent faire face. C’est d’ailleurs pour cela qu’elles ont été suspendues en 2020, via l’activation de la « clause dérogatoire générale », afin de permettre aux États de faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19.

Ces règles font aujourd’hui l’objet de multiples critiques et de nombreux acteurs appellent à réformer la gouvernance économique européenne (plus de détails dans notre rubrique Propositions). Nous développons ci-dessous certaines des principales objections à ces règles, sans être exhaustifs.

Le haut fonctionnaire français Guy Abeille a raconté l’histoire de la mise au point du critère de déficit de 3% du PIB notereglesue2. Il a été élaboré un soir de juin 1981 sur un coin de table pour répondre à des objectifs conjoncturels et politiques du Président François Mitterrand.

Cet indicateur s’est ensuite généralisé au reste de l’Union européenne à la suite des négociations du traité de Maastricht (1992).

Quant à la limite des 60% de dette publique, elle n’a pas plus de justification : elle ne représente qu’une moyenne du niveau de la dette publique des 12 pays qui composaient alors l’Union européenne. Un calcul de cohérence entre les deux indicateurs a été fait à posteriori : si le taux de croissance du PIB est de 5% (3% en volume, 2% en inflation), le déficit (après paiement des intérêts, donc peu importe le niveau des taux d’intérêt) de 3% du PIB et si la dette publique est de 60% du PIB, alors ce niveau de 60% reste constant. On peut remarquer que les hypothèses de taux de croissance étaient « héroïques » et que le niveau de 60 % n’était pas respecté par plusieurs pays au moment de leur adhésion. Ce calcul ne peut faire illusion face à la complexité et la variété des économies européennes. Ajoutons que le ratio lui-même n’est en aucune façon suffisant pour déterminer le niveau de soutenabilité de la dette (Idée reçue 2).

En réalité, les règles de dette et de déficit ont été conçues lors des négociations du traité de Maastricht pour pallier l’inquiétude de certains États quant aux conséquences de la création de l’Union économique et monétaire (la zone euro). Celle-ci se caractérise en effet par la mise en place d’une politique monétaire commune, menée par une banque centrale indépendante focalisée sur la stabilité des prix et ayant interdiction de jouer le rôle de prêteur en dernier ressort des États notereglesue3. Dans le même temps, il n’existe pas de politique budgétaire et de capacité fiscale commune. Les États finançant leurs déficits sur les marchés financiers, certains gouvernements ont craint le risque de contagion : une mauvaise gestion de la dette publique par certains États pourrait se manifester non seulement par la hausse des taux d’intérêt sur leur propre dette mais aussi sur celles des autres pays de la zone euro. Les règles et le principe de la surveillance budgétaire inscrits au cœur des traités relèvent donc d’une volonté d’encadrer la tendance (supposée structurelle – voir Encadré sur La théorie des choix publics dans l'Essentiel 1) des gouvernements à faire des déficits.

Une fois dépassés les seuils de 3% ou de 60% du PIB, les gouvernements sont tenus de réduire leur déficit (le plus souvent en réduisant les dépenses publiques), voire de dégager des excédents, indépendamment de toute autre considération et notamment du cycle économique (c’est-à-dire de l’existence d’une croissance soutenue ou d’un ralentissement économique, voire d’une récession).

Cette obligation s’est traduite par un biais procyclique des règles budgétaires européennes, en particulier en période de difficultés économiques puisque leur strict respect interdit d’utiliser l’outil budgétaire en cas de récession notereglesue4. C’est la volonté de respecter ces règles qui a conduit à l’arrêt brutal des politiques de relance post crise financière au début des années 2010.

Dans son rapport de 2019, le Comité budgétaire européen souligne le déséquilibre existant entre les droits et obligations des pays de la zone euro. Tandis que les pays à niveau d’endettement jugé élevé sont tenus de mener des politiques restrictives, ceux dont l’endettement est faible, qui disposent de marges budgétaires et d’un excédent commercial importants, ne sont pas tenus de mener des politiques expansives. Il en résulte un biais déflationniste.

Ce point a été soulevé par de nombreux observateurs et notamment par le commissaire aux affaires économiques et financières Paolo Gentiloni qui, lors d’une conférence à la Banque centrale européenne, a souligné à quel point ce déséquilibre est dommageable dans un environnement de faible croissance et de faible inflation alors que l’efficacité de la politique monétaire s’épuise.

Pour le Comité budgétaire européen, cette asymétrie associée à l’indifférenciation des règles selon les pays rend inopérant le concept d’orientation budgétaire agrégée de la zone euro, qui est pourtant pertinent dans une Union économique et monétaire.

La focalisation excessive sur les limites numériques incite à une réduction indifférenciée des dépenses publiques sans tenir compte de leur qualité. Elle s’est manifestée en particulier par une baisse de l’investissement public partout en Europe, car il est souvent politiquement plus facile de s'abstenir d'investir que de réduire les dépenses régulières, comme les salaires des fonctionnaires et les prestations sociales (ce qui n’a pas empêché des coupes dans ces domaines).

C’est d’autant plus vrai que le calcul du déficit public, tel qu’établi par le Système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) notereglesue5, s’apparente au besoin de trésorerie et, contrairement aux comptes des entreprises, ne prend pas en compte l’amortissement des investissements.

Philippe Maystadt, ancien Président de la Banque européenne d'investissement, commente ainsi la non distinction entre dépenses de fonctionnement et d’investissement :

Rappelons que la comptabilité d’entreprise vise à mettre en évidence un résultat économique (bénéfice ou déficit) permettant de rendre compte de la variation des capitaux propres de l’entreprise, et non pas uniquement de son besoin de financement annuel (qui est bien sûr également calculé). Elle prend en compte pour une année donnée non pas le montant des investissements de l’année mais leur amortissement sur une période économique ou conventionnelle. Un chef d’entreprise regardera avec attention ses actifs notereglesue7 et leur valeur présente et future. Il investira non pas uniquement en fonction de sa situation de trésorerie mais des perspectives permises par cet investissement, donc de l’évolution de son actif net (dit autrement, de ses capitaux propres) et de sa capacité à « boucler » son besoin de financement (soit par autofinancement, soit par endettement, soit par augmentation de capital).

A l’opposé, le déficit public au sens du Système européen des comptes est un solde caractérisant uniquement le besoin de financement (proche donc d’un solde de trésorerie). L’orientation donnée est manifestement liée à la gestion de l’endettement public plutôt qu’à un raisonnement patrimonial. La manière actuelle de comptabiliser les dépenses publiques présente donc un biais préoccupant, qui conduit le décideur public à sous-investir car il est plus difficile à court terme de réduire les dépenses de fonctionnement (notamment les frais de personnel) que les dépenses d’investissement. Calculé ainsi (et vu son importance dans les traités européens), le déficit public focalise l’attention du décideur public sur la situation de ses engagements financiers à court terme et pas du tout sur le « patrimoine public » et sur ses actifs (financiers et non financiers – voir l’Essentiel 6 : En face de la dette publique il y a un patrimoine)

Elle l’est encore bien plus pour l’investissement public net notereglesue8 qui est proche de 0, voire négatif en Europe depuis plusieurs années. Cela signifie que les pays de la zone euro investissent à peine assez pour entretenir et renouveler les infrastructures publiques (transports, bâtiments publics tels les hôpitaux, les casernes, les écoles, les stations de traitement de l’eau ou des déchets etc.). C’est ce genre de trajectoire qui mène à des catastrophes telles que le déraillement du train Corail Intercités à Brétigny-sur-Orge en juillet 2013 ou l’effondrement du pont de Gênes à l’été 2018.

Plus généralement, les règles de Maastricht ont induit un biais fondamental de la gouvernance économique européenne qui, malgré des évolutions importantes, reste dominée par la priorité de la discipline budgétaire.

Par exemple, les indicateurs d’emploi et les indicateurs environnementaux ont été inclus (respectivement en 2015 et 2020) dans le Semestre européen, cycle annuel de coordination des politiques économiques, mais ils le sont principalement à titre indicatif. C’est sur les objectifs de gestion budgétaire à court terme que sont centrées la majorité des procédures contraignantes analysées lors du Semestre. Les objectifs environnementaux et sociaux de long terme sont traités dans d’autres processus de coordination, indépendamment de la coordination économique.

Il est pourtant évident que les politiques économiques ont une grande influence sur l’état de l’environnement de l’UE et l’atteinte de ses objectifs en matière de climat ou de biodiversité. Inversement, la déstabilisation du climat et de l’environnement a déjà des répercussions économiques et financières ainsi que sur les finances publiques (via par exemple les mesures de soutien public prises à la suite d'épisodes climatiques extrêmes telles que tempêtes, inondations, vagues de chaleur etc.).

Cette boucle de rétroaction entre politiques publiques et environnement devrait être placée au cœur de la gouvernance économique européenne. Or, non seulement les règles budgétaires de l’UE ne tiennent pas compte de ces enjeux mais pire, elles y contribuent négativement en limitant les dépenses et les investissements publics, sans tenir compte de leur impact sur les objectifs environnementaux ou sociaux de l'Union (comme on l'a vu dans la partie B ci-avant).

La réponse des gouvernements à la crise financière de 2007-2008, et encore plus à la pandémie de COVID-19, ont montré à quel point la mobilisation des budgets publics était fondamentale pour faire face à une crise économique. Plusieurs mécanismes sont à l’œuvre.

On définit une politique contra-cyclique comme une politique qui va dans le sens inverse du cycle économique. Dans le cas d’une récession, cela signifie que loin de se serrer la ceinture comme la majorité des agents économiques, la puissance publique augmente ses dépenses et/ou baisse ses recettes (les impôts).

Il est évident que la mobilisation des budgets publics a été fondamentale pour faire face à la crise économique consécutive aux mesures prises en 2020 à la suite de la pandémie de COVID-19. Si les États, soutenus par leurs banques centrales, n’avaient pas dépensé « sans compter » pour soutenir les revenus des ménages et des entreprises immobilisés par les confinements successifs, la crise économique aurait été nettement plus forte que celle que nous avons connu. Face à une économie à l’arrêt, seule la puissance publique était en mesure de soutenir les revenus des acteurs privés et de maintenir ainsi le capital productif de leurs pays respectifs.

Si la situation est inédite, elle n’en permet pas moins de mettre en évidence à quel point l’intervention de l’État est essentielle en période de crise économique. Elle l’est également une fois le gros de la crise passée, à travers une politique de relance, pour renouer avec un niveau d’activité suffisant car la récession est un phénomène qui s’auto-entretient. Schématiquement, cela se déroule ainsi.

Confronté à une situation économique difficile, tout agent économique a intérêt à « se serrer la ceinture ». Le réflexe d’un chef d’entreprise constatant (ou anticipant) la baisse de ses commandes (ce qui est pour une entreprise la concrétisation d’une récession), sera de réduire ses charges notecrise1 et, le cas échéant, de vendre une partie de ses actifs afin d’améliorer sa trésorerie et d’alléger sa dette.

Les charges de l’entreprise étant des revenus pour d’autres, leur baisse contribue ainsi à la réduction de la consommation et des investissements d’autres acteurs économiques. Confrontés à la montée du chômage, à la stagnation des salaires et à des pertes de revenus, les ménages vont également « se serrer la ceinture » en réduisant leur consommation et en constituant, quand ils le peuvent, une épargne de précaution pour affronter les jours difficiles. De la même manière, les banquiers vont se montrer plus prudents, réduire leurs prêts ou en augmenter le coût.

Tous ces comportements vont dans le même sens : celui de la baisse de la demande globale. S’il est rationnel pour une entreprise, un ménage ou une banque d’adopter un tel comportement procyclique, quand tous les agents économiques le font, c’est l’économie nationale qui s’effondre, entraînant éventuellement d’autres pays dans la récession. L’agrégation des comportements microéconomiques rationnels face à une récession ne peut ainsi que conduire à la prolonger.

Seule l’intervention des pouvoirs publics permet de sortir de ce cercle vicieux par le biais des stabilisateurs automatiques et des politiques de relance. Notons qu’il ne s’agit pas ici de faire l’apologie d’une relance par la consommation (dont l’excès est insoutenable sur le plan écologique), mais de montrer le rôle des dépenses publiques pour éviter une décroissance subie et nécessairement injuste socialement.

Les finances publiques jouent un rôle d’atténuation du cycle économique, sans même que les autorités aient besoin de décider de mettre en œuvre des mesures spécifiques, par le biais des stabilisateurs automatiques. Le principe en est simple : en période de récession, les impôts prélevés diminuent automatiquement (notamment la TVA sur la consommation) alors que les prestations sociales existantes, que ce soient les allocations chômage ou les minimas sociaux, permettent de limiter les pertes de revenus liées aux pertes d’emploi. La mobilisation automatique des finances publiques contribue ainsi à atténuer les conséquences d’événements conjoncturels sur l’activité et à soutenir la demande globale. L’impact de ces stabilisateurs automatiques varie évidemment selon la fiscalité et les systèmes de protection sociale en place dans les pays concernés.

S’ils permettent d’atténuer les chocs, les stabilisateurs automatiques sont le plus souvent insuffisants pour sortir d’une récession. Il est alors nécessaire de mener une politique de relance : la demande publique doit se substituer à la demande privée pour éviter que l’économie ne s’englue dans une situation récessive. Cette politique aura un effet d’autant plus fort que le multiplicateur budgétaire est important.

Ces dernières années, de nombreuses études, notamment celles qui ont suivi la crise de 2007-2008, ont montré qu’en période de récession le multiplicateur budgétaire est largement supérieur à 1 notecrise2.

Cependant, il dépend du type de relance menée. Par exemple, une hausse des commandes publiques à destination d’entreprises nationales aura plus d’impact qu’une baisse d’impôt qui risque de se transformer en partie en épargne (notamment chez les ménages aisés). Une hausse des dépenses (ou une baisse de la fiscalité) ciblant les ménages les plus démunis aura également des effets importants car ceux-ci épargnent très peu, voire pas du tout.

L’effet multiplicateur dépend également du degré d’ouverture des économies : la hausse des dépenses publiques peut aboutir à augmenter la consommation de biens importés notecrise3, limitant ainsi l’effet multiplicateur (ou plutôt en faisant bénéficier les pays exportateurs).

Dans le cas de pays fortement intégrés commercialement (par exemple dans l’Union européenne), une politique publique de relance (via la dépense publique) peut ainsi être vouée à l’échec si elle se déroule dans un seul pays. C’est une des raisons de l’échec de la politique de relance menée en France en 1981 : les partenaires européens de la France s’étant engagés dans des politiques d’austérité ont réduit leurs importations alors que les Français augmentaient les leurs.

Il est donc nettement préférable de mener une politique de relance contra-cyclique de façon coordonnée entre pays intégrés commercialement (comme c’est le cas dans l’Union européenne).

Un des problèmes fondamentaux du discours sur la dette publique c’est qu’il fixe comme première priorité le respect des engagements de l’État envers ses créanciers.

Or, un État de droit a également des devoirs envers ses citoyens, qui se manifestent par exemple par le fait d’assurer leur sécurité, la cohésion sociale ainsi que la préservation du bon état du patrimoine naturel. Il s’agit également de répondre aux besoins fondamentaux de la population et de créer les conditions du bon déroulement des activités économiques et sociales via un système judiciaire qui fonctionne, des infrastructures matérielles (énergie, transport, eau, gestion des déchets), des institutions éducatives et sanitaires de qualité.

La focalisation sur la dette et les déficits publics sert bien souvent de justification pour revenir sur ces engagements. C’est d’autant plus grave lorsque les politiques menées sont irrationnelles au niveau économique.

La soutenabilité de la dette publique dépend en effet de l’activité économique elle-même ainsi que de la qualité des infrastructures et du consensus social. Il est irrationnel de vouloir restreindre le déficit public en période de crise car cela ne conduit qu’à augmenter cette crise alors que le deficit public est au contraire un outil de lutte contre les crises économiques (Essentiel 10). Il est tout aussi irrationnel, au plan strictement économique, de dégrader ce qui, au fond, est la source de la performance économique d’un pays (ses infrastructures, le niveau de formation et la santé de sa population etc.)

Ce problème fondamental est particulièrement bien illustré par la problématique écologique.

Limiter le réchauffement climatique et l’effondrement de la biodiversité sont les deux défis auxquels doivent répondre l’ensemble des États du monde pour préserver l’habitabilité de notre planète pour les milliards d’humains qui la peuplent. Les catastrophes en série auxquelles nous assistons chaque année (inondations, dômes de chaleur, mégafeux, tempêtes) ont bien évidemment des conséquences économiques en plus d’être des désastres humains. Pour ne donner qu'un exemple, un rapport de l'Organisation internationale du travail estime que la productivité du travail ralentit déjà à des températures supérieures à 24-26 °C. À 33-34 °C, et pour une intensité de travail modérée, la performance du travailleur chute de 50%.noteclimatbiodiv1

Ne pas agir, c’est s’exposer demain à des baisses de production et des dommages irréversibles. Une des voies d’action consiste à investir massivement dans tous les domaines d’activité pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et la consommation des ressources naturelles tout en accompagnant les transformations sociales que cela implique.

Les investissements à réaliser pour décarboner les économies européenne et française et pour les rendre plus « résilientes » face aux crises à venir, climatiques et pandémiques sont lourds sans être inatteignables : il s’agit de montants de l’ordre de 2 à 3% du PIB avec des écarts entre les pays.

Bien sûr, ce n’est pas au secteur public de réaliser l’ensemble de ces investissements.

Cependant, la mobilisation des budgets publics est fondamentale car les acteurs privés ne financeront pas l’ensemble des investissements à réaliser pour décarboner nos infrastructures, réduire nos besoins en ressources naturelles et reconvertir des secteurs économiques entiers.

• Nombre d’investissements écologiques concernent directement le patrimoine public noteinvestissement1 et nécessitent donc principalement des financements publics.
• Les projets de transition écologique ne sont pas forcément attractifs pour les investisseurs privés car leur rentabilité financière n’est pas à la hauteur de leur utilité sociale. Certains projets sont trop peu voire pas du tout rentables dans les conditions économiques actuelles qui ne valorisent pas correctement les impacts écologiques et sociaux (ex : activités de dépollution des sols, aménagements en vue de constituer les continuités écologiques, restauration de zones humides). D’autres, sont rentables sur le long terme mais les populations concernées n’ont pas les moyens d’investir (rénovation énergétique des logements habités par des ménages précaires).
• Les filières économiques de demain noteinvestissement2 sont en concurrence directe avec les acteurs déjà en place. Elles n’ont pas ou trop peu de porte-parole dans le débat public. Elles ne peuvent s’appuyer sur le nombre d’emplois ou le chiffre d’affaire qu’elles représentent aujourd’hui. Elles sont mises en compétition avec des activités disposant de technologies matures, de compétences répandues, d’investissements amortis, d’infrastructures en place. L’impulsion publique est donc essentielle pour leur permettre de se structurer et de gagner en maturité.
• La transition écologique implique d’investir pour reconstruire, transformer nos infrastructures et nos appareils productifs, mais également d’accompagner le désinvestissement dans les secteurs trop carbonés ou destructeurs de capital naturel. La fermeture des centrales à charbon en est l’exemple emblématique, mais c’est loin d’être le seul. Pour éviter les effondrements industriels et leurs conséquences en terme d’emplois, il est nécessaire d’anticiper et d’accompagner la reconversion des secteurs amenés à se modifier profondément pour que la transition ait bien lieu.

Plus de détail dans la proposition Lancer un plan de reconstruction écologique.

Ces investissements conduiront pour partie à réduire la dépendance énergétique de la France et de l’Europe et la facture correspondante de gaz et de pétrole, ce qui augmente encore leurs effets positifs sur l’économie.

Il est donc totalement irrationnel de focaliser le débat sur les niveaux d’endettement plutôt que sur les investissements nécessaires, et bien plus encore sur le respect de ratios comptables comme c’est le cas dans l’Union européenne (voir l’Essentiel 9, sur les règles budgétaires européennes). C’est préjudiciable à l’intérêt des citoyens, de l’économie et même des créanciers (à quoi leur serviront leurs créances dans un monde à + 4°C) ?

Les politiques d’austérité ont de nombreuses dénominations : « programmes d’ajustement structurel » pour qualifier les politiques imposées par les institutions financières internationales (FMI et Banque mondiale) aux pays faisant appel à leur soutien financier, « plans de rigueur » pour ceux qui convoquent le discours moralisateur sur la « saine » gestion des finances publiques, « plans de consolidation budgétaire » pour ceux qui privilégient les termes techniques.

Quel que soit leur nom, ces politiques consistent à faire de la réduction de la dette et des déficits publics un axe majeur, et parfois premier, des politiques publiques.

Elles se manifestent par des mesures visant à restreindre ou limiter les dépenses publiques en coupant dans l’investissement public, dans les dépenses sociales, dans la masse salariale des fonctionnaires et/ou par une augmentation des recettes publiques via les impôts (et le plus souvent les impôts non progressifs c'est-à-dire ceux qui, telle la TVA, s’appliquent à tous quel que soit le niveau de revenu) ou les privatisations. Ces politiques peuvent également se doubler d’autres mesures d’inspiration néo-libérales telles que la flexibilisation du marché du travail.

Le plus souvent imposées par les créanciers, ces politiques peuvent également être auto-infligées (voir encadré).

L’objectif des politiques d’austérité est de dégager un excédent budgétaire permettant ainsi de rassurer les créanciers sur la soutenabilité de la dette et plus généralement de susciter une reprise de la production et des emplois via l’augmentation de la confiance et donc des investissements au sein du secteur privé noteausterite3.

Ces politiques se sont révélées contreproductives. Comme on l’a vu dans l’Essentiel 10, sur le déficit public, le budget public est un outil de lutte contre les crises économiques et les récessions. La restriction budgétaire a bien évidemment l’effet inverse : elle aggrave la récession ou, à minima, entretient une stagnation durable comme celle que l’Union européenne a connu pendant la décennie 2010. Plusieurs études ont ainsi montré à quel point le tournant de la rigueur amorcé dès 2010 par les pays européens avait nui à l’activité économique européenne noteausterite4.

Comprendre en vidéo le cercle vicieux de l'austérité

Faire face au dérèglement climatique et à l’effondrement de la biodiversité tout en adaptant nos territoires aux changements déjà en cours implique une transformation profonde de notre modèle de développement. Pour cela, un vaste plan d’investissements est nécessaire dans de nouvelles infrastructures là où elles font défaut, et dans la mise en conformité écologique de celles qui existent déjà. Réseaux de transport, d’énergie, d’eau, flottes de véhicules et de navires, parcs de bâtiments, stocks de machines : c’est tout le stock de capital physique, tout notre héritage économique qui doit être remis à niveau des enjeux écologiques. Enfin, au-delà des infrastructures matérielles, il est également essentiel d’investir dans l’accompagnement et la transformation sociale. L’éducation, la formation professionnelle, la recherche sont donc à considérer à part entière.

Les besoins sont considérables : une étude de la Commission européenne parue en 2020 évalue ainsi les besoins d’investissement supplémentaires pour atteindre les objectifs climatiques et écologiques de l’UE à 470 milliards d’euros par an d’ici 2030. Face à ces besoins, il est bien sûr important de mobiliser les financements privés, mais c’est nettement insuffisant. Il est en effet fondamental de mobiliser les budgets publics dans des proportions bien plus importantes qu’aujourd’hui à la fois pour mettre à niveau le patrimoine public, pour soutenir l’investissement privé et pour accompagner la transformation (voire la disparition) de secteurs, tel celui du charbon, incompatibles avec le respect des objectifs climatiques.

Il est bien évident que la mise en œuvre d’un tel plan d’investissement est contradictoire avec toute politique d’austérité. Les dépenses publiques liées à l’environnement sont tout autant concernées par les coups de rabot de la rigueur budgétaire. Par ailleurs il est exclu de combattre la crise climatique en réduisant les dépenses sociales : la transition sera juste (ou considérée comme telle par la majorité de la population) ou ne se fera pas.

Pour en savoir plus, voir l’Essentiel 11 : L’investissement public pour la transition écologique est prioritaire sur le respect de ratios comptables et la proposition Pour un plan de reconstruction écologique

En prolongeant la récession, les politiques d’austérité augmentent évidemment le chômage mais ont d’autres conséquences sociales.

En effet, une des caractéristiques de ces politiques est de s’attaquer aux dépenses et donc aux services publics : santé, éducation, transports, accès au droit, accompagnement social… autant de domaines où les politiques d’austérité dégradent non seulement les conditions de travail des fonctionnaires, ceux qui sont chargés de prendre soin de la population, mais aussi les services rendus à la population.

Elle se caractérisent également par l’insistance sur la « nécessaire » rentabilité des services publics : adoption de modes de gestion inspirés du privé, fermeture des activités considérées comme non rentables.

C’est cette logique de rentabilité qui conduit à la saturation des hôpitaux, aux conditions de travail dégradées pour les soignants et in fine à une mise en danger des patients. C’est également cette logique qui préside à la concentration en grosses unités (et donc à la fermeture des petites structures de proximité) pour limiter les coûts de gestion. Cela contribue dans certains territoires, à un éloignement croissant des tribunaux, écoles, postes, à des déserts médicaux ; éloignement qui nourrit le sentiment d’abandon et d’injustice, ferment des contestations sociales.

Après 2009, ces dépenses ont été comprimées dans quasiment tous les pays européens. Les restrictions ont pris plusieurs formes : réduction du nombre d’emplois et des salaires, réduction des dépenses publiques liées aux achats de médicaments, privatisation de la délivrance des soins. Elles se manifestent également par la transformation du modèle de gestion de l’hôpital public qui doit désormais être géré comme une entreprise privée.

Or, ces politiques de restriction des dépenses publiques de santé ont bien évidemment un impact sur les conditions sanitaires de la population. La pandémie de COVID-19 a bien mis en évidence l’importance de la politique de prévention des épidémies, via notamment le nombre de masques et de lits de réanimation noteausterite6. Les exemples témoignant du recul des soins, y compris pour des maladies graves telles que le cancer, à la suite de politiques d’austérité abondent noteausterite7.

Sur un plan plus macroéconomique, Sanjay Basu et David Stuckler ont montré dans leur livre Quand l’Austérité tue, Epidémies, dépressions, suicides : l’économie inhumaine (Edition Autrement, 2014) combien les coupes dans les dépenses sociales, de santé et de prévention ont des impacts sur les conditions sanitaires des populations.