La gouvernance économique européenne

1. La gouvernance économique européenne dans les traités européens
2. Le Semestre européen : la coordination des politiques économiques
3. Le Pacte de stabilité et de croissance : la discipline budgétaire
4. La surveillance des déséquilibres macroéconomiques

• les étapes et rapports produits lors du Semestre européen.
• les textes juridiques et les différences procédures pouvant être lancées contre les Etats.

• Le module sur la dette et le déficit publics, avec en particulier la critique des règles budgétaires européennes
• La fiche sur le PIB potentiel et le déficit structurel, indicateurs non observables au coeur de la gouvernance économique européenne.

Le socle juridique de la gouvernance économique européenne est aujourd’hui inscrit dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) notegouveco1. La discipline budgétaire est au cœur de cette coordination : c’est en effet le seul domaine pour lequel des critères contraignants sont prévus dès les traités.

Selon l’article 120 du TFUE, « les États membres conduisent leurs politiques économiques en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de l'Union, tels que définis à l'article 3 du traité sur l'Union européenne ».

Ces objectifs sont très larges et incluent notamment la promotion de la paix, le bien-être des peuples, une croissance économique équilibrée, la justice et la protection sociale, le plein emploi, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement, la solidarité entre les Etats membres et entre les générations… S’il n’y a point trace à ce stade de surveillance budgétaire, cette dernière est pourtant au cœur de la gouvernance économique européenne.

> L'article 121 explicite les grandes modalités de fonctionnement de la coordination économique européenne notegouveco2a et introduit la notion de surveillance de la situation économique des Etats membres.

En particulier, il est prévu que le Conseil, sur recommandation de la Commission, élabore les « grandes orientations des politiques économiques » puis les adopte à la suite d’un débat du Conseil européen. La Commission vérifie la conformité des politiques économiques nationales avec ces orientations et, si besoin, adresse un avertissement. Le Conseil peut alors émettre des recommandations à l’Etat concerné.

> L’article 126 détaille la surveillance par la Commission de la situation budgétaire des Etats membres, évaluée selon deux critères : la dette publique ne doit pas être supérieure à 60% du PIB et le déficit public à 3% du PIB notegouveco3. Cet article précise également les étapes de la « procédure pour déficit excessif », déclenchée en cas de non-respect des critères.

> Selon l’article 136, des mesures spécifiques peuvent être prises pour les Etats de la zone euro.

Selon l’article 148, le Conseil élabore chaque année des « lignes directrices sur l’emploi », compatible avec les « grandes orientations des politiques économiques ». Sur la base de rapports transmis par les Etats membres, le Conseil procède à un examen des politiques nationales et peut transmettre des recommandations. Le Conseil et la Commission réalisent ensuite un rapport annuel conjoint sur la situation de l'emploi dans l'UE.

Si une forme de coordination des politiques économiques et budgétaires était présente dès le traité de Maastricht (1992), elle a été considérablement renforcée, à partir de 2011 avec la mise en place du « Semestre européen » qui a permis de synchroniser plusieurs processus existants. Il est devenu l’outil central de coordination des politiques européennes et nationales en matière économique et d’emploi.

En plus de décliner chaque année les « grandes orientations de politiques économiques », le Semestre européen permet d’intégrer dans un calendrier annuel commun :

• les dispositions relatives au suivi du Pacte de stabilité et de croissance (voir partie 3)
• les dispositions relatives aux déséquilibres macroéconomiques (voir partie 4) ;
• les dispositions relatives à l’emploi (que nous détaillons dans ce seul chapitre car elles n’incluent pas de procédures spécifiques autres que la remise de rapports et leur examen).

C’est le personnel politique et administratif en charge des budgets publics et des questions financières qui domine le processus notegouveco4. La Commission et le Conseil (en formation Ecofin) notegouveco5 sont assistés dans leurs tâches de coordination des politiques économiques par le Comité économique et financier et le Comité de politique économique constitués de hauts fonctionnaires des administrations nationales, de la Commission européenne et de la Banque centrale européenne en charge des politiques budgétaire, financière, économique et structurelle. Le secrétariat de ces deux comités est logé au sein de la DG ECFIN notegouveco6 de la Commission européenne.

Le Semestre européen commence en novembre avec la publication par la Commission du « paquet d’automne » qui comprend plusieurs documents cadre définissant les grandes priorités économiques et sociales de l’UE pour l’année à venir.

• La « Stratégie annuelle pour une croissance durable » notegouveco7 : la Commission évalue la situation économique et sociale dans l'UE et définit les priorités pour les 12-18 mois à venir en cohérence avec les grandes orientations des politiques économiques, définies par le Conseil (voir partie 1). Depuis 2020, ce document doit intégrer la dimension écologique et notamment les Objectifs de développement durable (ODD).

Il fait ensuite l’objet d’échanges avec les Etats membres et différentes instances de l’Union européenne dont certaines peuvent fournir des contributions notegouveco8. Le Conseil européen de printemps rend compte de ces discussions dans ses conclusions et formule des grandes orientations politiques.

Voir toutes les conclusions des réunions du Conseil européen

• Le « Rapport sur le mécanisme d'alerte », publié dans le cadre de la procédure relative aux déséquilibres macroéconomiques (voir partie 4).
  
• Un projet de « Recommandations du Conseil de l’UE sur la politique économique de la zone euro » qui doit ensuite être discuté, amendé puis adopté par le Conseil de l’UE en février. Ce document s’appuie sur un rapport technique portant sur les questions concernant plus spécifiquement l’Union monétaire.
  
• Le projet de « Rapport conjoint sur l'emploi » analyse la situation sociale et de l'emploi dans l’ensemble de l’UE, ainsi que des réformes menées par les États membres. Il permet également depuis 2018 de suivre les performances des États membres en ce qui concerne le socle européen des droits sociaux (via la mise à jour du tableau de bord social). Le rapport proposé par la Commission est adopté par le Conseil (en formation EPSCO) notegouveco9 en mars.

Les « rapports pays » analysent la situation de chaque Etat sur le plan économique, social et budgétaire et évaluent la prise en compte des recommandations formulées par la Commission l’année précédente. Ces rapports peuvent également inclure des « bilans approfondis » pour les pays connaissant des déséquilibres macroéconomiques mentionnés dans le rapport sur le mécanisme d’alerte du paquet d’automne (voir ci-avant).

Depuis 2020, les rapports pays doivent également inclure une section consacrée à la durabilité environnementale ainsi qu’une annexe présentant les résultats de chaque Etat dans l’atteinte des ODD.

La Communication générale de la Commission est une synthèse de la vision globale pour l’UE qui ressort des « rapports pays ».

Le « programme national de réforme » fait le bilan des réformes économiques réalisées par chaque gouvernement, présente celles à venir ainsi que leurs effets attendus, répond aux éventuelles recommandations réalisées par la Commission l’année précédente et explique comment le pays a contribué à la « Stratégie annuelle pour une croissance durable ». C’est également dans ce programme qu’on peut trouver des éléments relatifs à l’écologie.

Le « programme national de stabilité » (ou de convergence pour les Etats non-membres de la zone euro) présente notamment un bilan de l’année écoulée, des projections macroéconomiques pour les trois années suivantes, de nombreuses informations sur la trajectoire des finances publiques (solde budgétaire, dépenses, recettes, impacts des mesures prises etc.) et sur le respect ou non des règles budgétaires européennes (voir le partie 3 sur le Pacte de Stabilité et de Croissance).

Après avoir évalué les programmes des pays de l’UE, la Commission adresse à chacun d'eux une série de recommandations spécifiques et publie également une Communication générale sur l’UE.

Ces recommandations sont examinées par les États membres réunis au sein du Conseil, avalisées par les dirigeants de l’UE lors d’un sommet en juin et officiellement adoptées par les ministres nationaux des finances avant fin juillet.

Les États membres intègrent les recommandations dans leurs plans de réforme et leurs budgets nationaux pour l’année suivante. Les États de la zone euro soumettent leurs projets de plans budgétaires pour l’année suivante au plus tard le 15 octobre.

La Commission étudie ensuite ces plans au regard des exigences du Pacte de stabilité et de croissance (voir partie 3). Elle émet un avis formel sur chaque plan en novembre, de manière à ce que ses orientations puissent être prises en considération lors de la finalisation des budgets nationaux.

Les ministres des finances et de l’économie de la zone euro, réunis au sein de l’Eurogroupe, discutent de l'appréciation des plans par la Commission.

Lancé par une résolution du Conseil européen d’Amsterdam le 17 juin 1997, le Pacte de stabilité et de croissance regroupe un ensemble de textes juridiques qui déclinent les grands principes de la surveillance budgétaire inscrits dans le TFUE. Ces textes ont évolué au cours du temps, en particulier en 2005, en 2011 (Six pack) et 2013 (Two pack). Nous présentons ci-après les principaux éléments de la version actuellement en vigueur.

Ce volet repose sur l’article 121 du TFUE qui pose les grands principes et les modes de fonctionnement de la coordination économique.

Les programmes de stabilité et l’Objectif budgétaire à moyen terme (OMT)

Le texte principal de législation dérivée est le Règlement 1466/97 qui institue et décrit les grandes étapes du Semestre européen (voir partie 2) et fixe les dispositions régissant le contenu, la présentation, l’examen et le suivi des programmes de stabilité ou de convergence notegouveco11.

L’objectif de ces programmes est de « prévenir, à un stade précoce, l’apparition de déficits excessifs des administrations publiques et de promouvoir la surveillance et la coordination des politiques économiques en soutenant ainsi la réalisation des objectifs de l’Union en matière de croissance et d’emploi. » (art. 1).

Les Etats membres doivent en particulier y expliciter leur Objectif budgétaire à moyen terme (OMT), indicateur phare du volet préventif, et décrire les moyens qu’ils comptent mettre en œuvre pour l’atteindre.

Cet OMT doit être supérieur à certains seuils. Par exemple, pour les Etats de la zone euro, le solde budgétaire structurel doit être en tout état de cause supérieur à -1% du PIB potentiel, ou plus si le pays présente un ratio d’endettement public supérieur à 60% (voir encadré pour la définition de ces notions). Les États membres dont le solde structurel dévie de façon significative de leur OMT sont tenus de prendre des mesures pour s’en rapprocher. L’effort demandé dépend également de la position dans le cycle, et donc de l’écart entre PIB et PIB potentiel (voir encadré).

Afin de déterminer l’effort demandé ou évaluer les progrès réalisés pour atteindre l’OMT, la Commission peut se baser sur le solde structurel (voir encadré) mais également sur l’évolution des dépenses publiques (nettes de mesures fiscales compensatoires). La croissance de ces dernières doit être calée sur la croissance estimée du PIB potentiel lorsque le solde structurel est suffisamment proche de l’OMT et lui être inférieure lorsque le solde structurel est inférieur à l’OMT.

En cas d’écart important par rapport à la trajectoire d'ajustement prévue vers l'OMT, le Conseil peut, sur proposition de la Commission, lancer une Procédure de déviation significative pouvant mener à des sanctions (en particulier pour les Etats de la zone euro).

Les obligations spécifiques aux Etats de la zone euro (Règlement (EU) No 473/2013)

• Soumettre avant le 15 octobre le projet de budget de l’administration centrale pour l’année suivante et les principaux paramètres des projets de budgets des autres sous-secteurs des administrations publiques (c'est-à-dire collectivités locales et organismes de sécurité sociale) ;
• Mettre en place des organismes indépendants chargés de surveiller le respect des règles budgétaires propres à chaque Etat et évaluer les cadres budgétaires. En France, par exemple, il s’agit du Haut Conseil des finances publiques.

Le volet correctif du PSC repose sur l’article 126 du TFUE qui détaille la « procédure concernant les déficits excessifs ». Les principes de base posés dans les traités ont été largement complétés et développés dans différents règlements européens (voir en particulier le le Règlement n° 1467/97).

La « procédure concernant les déficits excessifs » (PDE)

Malgré son nom, la PDE ne concerne pas que le critère du déficit mais aussi celui de la dette notegouveco15. Elle peut être déclenchée quand le déficit public est supérieur à 3% ou quand la dette publique est supérieure à 60% du PIB et ne diminue pas à un rythme satisfaisant notegouveco16.

La Commission européenne est en charge d’instruire la décision de lancement de la PDE. Elle transmet un avis et une proposition au Conseil qui peut sur cette base décider qu’il y a bien déficit excessif et adresser des recommandations à l’Etat concerné en vue d’améliorer son solde budgétaire structurel d’au moins 0,5% chaque année ou de réduire suffisamment sa dette.

Les Etats de la zone euro soumis à une PDE doivent en plus remettre régulièrement des rapports sur l'exécution budgétaire dans les administrations publiques et présenter un « programme de partenariat économique » décrivant les réformes budgétaires et structurelles qu'ils entendent mener pour corriger leurs déficits notegouveco17.

En l’absence de mesures prises par l’Etat concerné, le Conseil enclenche chacune des étapes suivantes de la procédure jusqu’aux sanctions financières. A noter que depuis la réforme de 2011, l’imposition de la plupart des sanctions pour les pays de la zone euro est semi automatique notegouveco18.

Tous les Etats de l’Union européenne ont fait à un moment ou un autre l’objet d’une PDE. Fin 2021 seule la Roumanie était encore soumise à cette procédure.

La surveillance renforcée des Etats de la zone euro

Une « surveillance renforcée » est prévue pour les Etats de la zone euro :

• dont le système financier ou les finances publiques connaissent de sérieuses difficultés (c’est alors la Commission qui décide de lancer la procédure sur la base des analyses qu’elle réalise concernant les déséquilibres macroéconomiques _ voir partie 4) ;
• demandant une assistance financière à un autre Etat, au Mécanisme européen de stabilité, au FMI (la procédure est alors automatique).

Cette procédure est destinée à limiter le risque de contagion que l’Etat concerné fait courir au autres pour la stabilité de leur système financier ou le financement de leur dette publique.

Cinq Etats de la zone euro (Chypre, la Grèce, le Portugal, l’Irlande et l’Espagne) ont à ce jour été soumis à une surveillance renforcée en raison de leur demande d’assistance financière. A l’exception de la Grèce qui est toujours sous le coup de cette procédure, les autres pays sont en situation de surveillance « post programme » (voir encadré).

Les Etats de l’UE non membres de la zone euro peuvent également solliciter une assistance financière lorsqu’ils connaissent des difficultés dans la balance des paiements courants ou dans celle des mouvements de capitaux (Voir le Règlement 332/2002 du Conseil amendé en 2008 et 2009).

Le pays demandeur doit alors soumettre un programme d’ajustement décrivant les conditions de politique économique (mesures visant à garantir la solidité des finances publiques et la stabilité du secteur financier, des réformes structurelles destinées à améliorer la compétitivité et la croissance économiques) à remplir avant le déblocage des fonds. Sur cette base, la Commission et l’Etat concerné signent un protocole d'accord (Memorandum of understanding - MoU) reprenant le programme d’ajustement ainsi qu’un accord de prêt.

L’Etat concerné est soumis à des vérifications régulières de la Commission quant au respect des conditions du MoU. L'aide financière est débloquée par étapes à la suite de ces vérifications.

> En savoir plus sur les conditions d’assistance financière des pays membres de l’UE ainsi que la liste des Etats soumis à des programmes de surveillance financière sur le site de la Commission.

Encadrement de la production statistique, comptable et budgétaire des Etats

Ce cadre méthodologique concerne notamment les systèmes de comptabilité budgétaire et d’information statistique, les prévisions macroéconomiques entourant les projections budgétaires (les différences avec les prévisions macroéconomiques réalisées par la Commission doivent notamment être expliquées), l’élaboration des règles budgétaires chiffrées dont se dotent les Etats membres ainsi que la mise en place du cadre budgétaire à moyen terme.

> Voir la Directive n°2011/85/UE (sur le cadre budgétaire) et le Règlement 479/2009 (qui encadre les définitions statistiques).

Trois documents non législatifs apportent des lignes directrices et interprétatives du PSC

Le Code de conduite du PSC (2017) fournit des lignes directrices sur le format et le contenu des programmes de stabilité et de convergence. Il précise également certains aspects importants de la mise en œuvre du Pacte de stabilité et de croissance, parmi lesquels la position commune sur les règles de flexibilité (voir point suivant).

Le Code de conduite du Two-Pack notegouveco19 fournit des lignes directrices sur le format et le contenu des projets de plans budgétaires, des programmes de partenariat économique, entre autres.

Le Vade-mecum est un manuel préparé par la Commission européenne qui présente les procédures et méthodologies pour la mise en œuvre du Pacte de stabilité et de croissance et notamment tous les éléments servant au calcul de l’Objectif budgétaire à moyen terme et des critères de dettes et de déficit.

Pour permettre aux États membres de répondre à la pandémie de COVID-19, l'Union européenne a suspendu ses règles budgétaires dès mars 2020 via l'activation de la « clause dérogatoire générale » du Pacte de stabilité et de croissance. Il existe en effet des marges de flexibilité permettant de déroger aux règles du PSC et ceci y compris dans les traités européens.

Les clauses dérogatoires

Selon l’article 126 du TFUE, la Commission doit vérifier que le déficit public n’est pas supérieur à 3% du PIB « à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire ».

Cette notion est précisée dans la législation secondaire « Le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel (...) s’il résulte d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l’État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s’il est consécutif à une grave récession économique. » (Art. 2 du Règlement 1467/97 _version consolidée)

C’est la base des deux clauses dérogatoires aux règles du PSC notegouveco20.

• La clause dérogatoire générale permet de suspendre les règles du PSC comme cela a été le cas à la suite de la pandémie de COVID-19.
• La clause relative aux circonstances inhabituelles permet d’exclure certaines dépenses (liées à des circonstances échappant au contrôle des gouvernements) des évaluations de conformité au PSC réalisées par la Commission.

Les clauses de flexibilité visant à promouvoir les réformes structurelles et les investissements

Ces clauses reposent sur l’article 126-3 du TFUE : quand un Etat membre ne respecte par les critères du PSC, la Commission doit examiner « si le déficit public excède les dépenses publiques d'investissement » et tenir compte « de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre. »

Dans la législation secondaire, ces clauses ont été principalement retranscrites dans le volet préventif du PSC. Elles peuvent donc être mobilisées pour s’écarter temporairement de l’Objectif budgétaire à moyen terme mais beaucoup plus difficilement pour justifier un déficit public supérieur à 3% du PIB. Par ailleurs, le Code de conduite du PSC, 2017 détaille la position commune sur la flexibilité dans le PSC et donne une interprétation très restrictive des différentes clauses.

La crise financière de 2007-2008 a mis en évidence l’insuffisance des critères relatifs aux finances publiques. D’autres déséquilibres macroéconomiques, tels l’excès de dette privée ou un déséquilibre de la balance des paiements, sont susceptibles de déstabiliser l’économie de l’UE et de la zone euro.

Les mesures de coordination économique jusque là centrées sur la surveillance budgétaire, ont donc été complétées en 2011 par la surveillance des « déséquilibres macroéconomiques » (Voir le Règlement 1176/2011).

Déroulement de la surveillance des « déséquilibres macroéconomiques »

Au lancement du Semestre européen, la Commission élabore le « Rapport sur le mécanisme d'alerte » et le publie avec les autres documents du paquet d’automne.

Ce rapport est principalement fondé sur un tableau de bord de quatorze indicateurs (voir encadré) auxquels sont associés des seuils d’alerte.

Lorsque ces seuils sont dépassés, la Commission réalise un « bilan approfondi » notegouveco21 pour évaluer si le pays présente des risques de déséquilibres macroéconomiques.

Si, sur la base du bilan approfondi, la Commission considère que l’État concerné est touché par des déséquilibres excessifs, le Conseil peut ouvrir une « procédure concernant les déséquilibres excessifs ». Contrairement aux procédures budgétaires, il n’y a pas d’automaticité entre le niveau des indicateurs et le déclenchement de la procédure qui s’opère sur base d’un jugement circonstancié. L’Etat concerné reçoit des recommandations et doit fournir un plan de mesures correctives. La procédure peut aller jusqu’à des sanctions (définies dans le Règlement 1174/2011).