Mesurer la dette publique

Dans la comptabilité nationale, le concept de patrimoine se définit comme l'état des avoirs détenus (les actifs) et des engagements contractés (les passifs) à un moment donné par « l’économie nationale », c’est-à-dire par les « agents économiques » résidant sur le territoire national (voir encadré).

Le patrimoine représente donc le stock de « richesses » d’un pays, le terme richesse étant entendu dans un sens restrictif puisque le patrimoine ne comprend ici que des actifs ayant fait (ou étant susceptibles de faire) l'objet de transactions marchandes notemesuredette1.

Chaque année, les comptables nationaux établissent les comptes de patrimoine qui rendent compte de l’état des actifs et des passifs de l’économie nationale.

• Les actifs désignent ce que « possède » l’ensemble des unités institutionnelles d’un pays (voir encadré). Ils peuvent être non financiers (bâtiments, terrains, droits de propriété intellectuels etc.) ou financiers (les différents types de créances, les actions et parts de fonds d’investissement, les produits dérivés etc.) notemesuredette2
• Les passifs désignent les engagements pris par les unités institutionnelles. Ils sont uniquement financiers (les différents types de dettes, les actions et parts de fonds d’investissement, les produits dérivés etc.).

Les comptes de patrimoine sont établis pour l’économie nationale dans son ensemble mais aussi pour chacun des grands secteurs et sous-secteurs institutionnels (voir encadré) ainsi que pour « le reste du monde ».

Plus d’informations sur le site de l’Insee

Pour établir les comptes de patrimoine, les comptables nationaux suivent un certain nombre de concepts, définitions, nomenclatures et règles approuvés sur le plan international dans le Système de comptabilité nationale des Nations unies (SCN 2008) notemesuredette4. L’objectif est d’avoir une harmonisation internationale des différents systèmes de comptabilité nationale et donc une certaine comparabilité dans le temps et entre les pays.

Ce cadre général ne peut cependant couvrir les cas particuliers et spécificités de chaque pays. Il est donc adapté par les comptables nationaux. Ainsi, l’Union européenne a adapté le SCN 2008 dans son document comptable de référence, le système européen des comptes (SEC 2010). De nouvelles adaptations sont, ensuite, réalisées par les comptables de chaque pays de l’UE.

Comme on l’a vu au point précédent, le passif des comptes de patrimoine permet de rendre compte :

• de l’ensemble des engagements pris par tous les agents économiques d’une économie nationale (vis à vis du « reste du monde » et entre eux) ;
• ainsi que des engagements pris pour chacun des secteurs (et sous-secteurs) institutionnels.

C’est ainsi qu’on peut avoir les données détaillées concernant le passif du secteur des administrations publiques.

Le système de comptabilité nationale donne définit un périmètre permettant de classer les organismes qui entrent dans le secteur des administrations publiques (voir encadré ci-après). La frontière n’est, cependant, pas toujours facile à établir et fait l’objet de discussions.

Par exemple, la banque publique d’investissement (BPIfrance) est classée dans les APU alors que les sociétés financières n’appartiennent normalement pas à ce secteur. Créé en 1997, le Réseau ferré de France (RFF), qui gère l’infrastructure ferroviaire, n’a d’abord pas fait partie des APU avant d’y être intégré à partir de 2018.

Le classement de telle ou telle entité parmi les APU n’est évidemment pas qu’une question technique mais bien un objet politique. Du fait de l’importance de la dette publique dans le débat public, intégrer ou non un organisme dans le secteur des APU n’est pas neutre puisqu’il peut faire augmenter ou diminuer la dette.

L'économiste Olivier Passet explique ainsi qu'en Allemagne les structures hospitalières et d’enseignement ne sont pas classés dans le périmètre de l'Etat mais dans celui des associations (ISBL) et des sociétés non financières ce qui permet de réduire (en affichage) les dépenses publiques, le nombre et le coût des fonctionnaires, et les éventuels dettes et déficit publics liés à ces secteurs.

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A l'inverse, il est possible que les autorités de certains pays élaborent et utilisent dans le débat sur les finances publiques des indicateurs de dette intégrant des organismes qui n’entrent pas dans le secteur des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale. C’est, par exemple, le cas du Royaume Uni qui, en plus des APU, retient les sociétés financières et non financières publiques (voir partie 3).

C’est dans les comptes de patrimoine qu’on trouve toutes les données permettant de calculer la dette. Cependant, il est important de comprendre qu’elles permettent de calculer différents types de mesure de la dette.

D’une part, il existe deux grandes catégories de mesure de la dette publique :

• Les mesures de dette brute pour lesquelles on ne retient que les données au passif des APU. Nous en parlons au point 2 ;
• Les mesures de dette nette partent d’une mesure de dette brute et lui retranchent certains actifs financiers. Nous en parlons au point 3.

D’autre part, une fois qu’on se situe dans une de ces deux catégories, la mesure de la dette dépend des définitions adoptées par les pays ou les organismes internationaux, de l’usage qui en est fait pour éclairer le débat sur les finances publiques, ainsi que des différences subsistant entre les systèmes de comptabilité nationale notemesuredette6 (malgré l’harmonisation induite par l’utilisation du SCN 2008).

Comme le note l’OCDE en décrivant l’indicateur de dette brute des APU utilisé dans ses publications, la dette est bien un « concept », et non une mesure obéissant à des règles intangibles en tout temps et en tout lieu.

« Le concept de dette est très répandu et se définit comme un sous-ensemble spécifique de passifs identifiés en fonction des types d’instruments financiers inclus ou exclus. De façon générale, la dette comprend tous les passifs exigeant un ou des paiements d’intérêts ou d’un principal par le débiteur au créancier à une ou plusieurs dates dans le futur. Par conséquent, tous les titres de dette sont des passifs, mais certains passifs tels que les actions, les participations et les produits financiers dérivés ne sont pas des dettes. [Système de comptabilité nationale, 2008, § 22.104] (…) Cette définition diffère de la définition de la dette appliquée par le Traité de Maastricht pour les pays européens. »

Nous allons détailler dans cette partie trois mesures de dette brute, expliquer comment on passe de l’une à l’autre et montrer à quel point les comparaisons internationales sont difficiles.

La dette est dite non consolidée quand elle inclut ce que les administrations publiques se doivent les unes aux autres.

Pour calculer la dette consolidée, il faut donc soustraire du montant total des passifs notemesuredette8 des APU les dettes que lesdites administrations ont contractées entre elles.

Une grande partie du passif des APU est constitué de titres financiers négociables sur un marché : il s’agit de titres de dette émis par les APU, dont les plus répandus sont les bons ou obligations du Trésor.

Ces instruments se caractérisent notamment par deux valeurs :

• leur valeur faciale (ou nominale), c'est-à-dire le montant que l’administration concernée devra rembourser ;
• leur valeur de marché, c'est-à-dire la valeur à laquelle ces titres s’échangent sur le marché secondaire. Plus les titres de dette sont demandés, plus leur valeur de marché sera importante (et donc supérieure à la valeur nominale) et inversement.

Selon les organismes statistiques l’une ou l’autre de ces valeurs sera utilisée. A noter que du point de vue des comptes publics, il semble plus cohérent de prendre en compte la valeur faciale puisque c’est celle que les APU sont tenues de rembourser notemesuredette9.

Il existe différentes catégories de passifs (voir encadré) qui ne sont pas toutes prises en compte par les organisations qui publient des statistiques sur la dette publique.

Tout d’abord, on trouve au passif non seulement des dettes mais aussi d’autres types d’engagements. Par exemple, les « actions et parts de fonds d’investissement » ne sont pas des dettes mais des passifs qui matérialisent le fait que des agents économiques détiennent une part du capital de sociétés ou de fonds d’investissement publics incluse dans le périmètre des APU notemesuredette10. Il ne s’agit pas de passifs exigibles. Si un acteur possède des actions d’un fonds ou d’une société publique, il peut éventuellement les vendre mais il ne peut en exiger le remboursement.

Ensuite, certaines mesures de la dette ne retiennent pas « les autres comptes à payer » car il s’agit d’une dette de très court terme et dans leurs actifs, les APU ont généralement des « autres comptes à recevoir » (principalement constitués des impôts et cotisations sociales restant à percevoir) pour une valeur équivalente.

Enfin, certaines catégories de passifs ne sont même pas calculées par les comptables nationaux. Ainsi, les Etats-Unis, l’Australie, la Colombie ou la Suède comptabilisent dans la dette publique les engagements au titre des pensions des fonctionnaires. Ce n’est pas le cas dans l’Union européenne ou au Japon.

• La dette au sens des comptes nationaux inclut l’ensemble des passifs, elle est non consolidée et exprimée en valeur de marché. C’est la définition la plus extensive de la dette.
  
• L’OCDE publie tous les deux ans le Panorama des administrations publiques comprenant des statistiques sur la dette exprimée en pourcentage du PIB. Il s’agit de la dette brute des comptes nationaux. Elle est consolidée, exprimée en valeur de marché et elle prend en compte toutes les catégories de passifs sauf les catégories « actions et parts de fonds d’investissements » et les « produits financiers dérivés ».
  
• Dans l’Union européenne, la mesure la plus utilisée est la dette au sens de Maastricht notemesuredette13. Il s’agit d’une dette consolidée, exprimée en valeur faciale. Elle ne prend en compte que les catégories Numéraire et dépôts, Titres de créances et Crédits.

Voici ce que cela donne pour la France :

Le passage de la dette des comptes nationaux à la dette selon l’OCDE permet de constater l’effet :

• de la consolidation des passifs des APU (environ 322 milliards) ;
• du retrait des produits financiers (environ 11 milliards) notemesuredette14.

Le passage de la dette selon l’OCDE à celle de Maastricht permet de constater l’effet :

• de la valorisation de la dette en valeur nominale et non en valeur de marché (environ 345 milliards d’euros) ;
• du retrait des « autres comptes à payer » (283 milliards d’euros).

Il paraît assez logique que la dette des administrations publiques des Etats-Unis soit supérieure à celle de la France, et celle des APU françaises à celle de la Grèce.

Pour faire face à cette difficulté (ainsi qu’au fait que la dette est exprimée dans différentes monnaies), les organismes statistiques ont recours à l’indicateur dette/PIB qui compare le stock de dette au PIB. Concrètement, cet indicateur nous informe sur le pourcentage des revenus générés par la production annuelle d’un pays qu’il faudrait consacrer pour rembourser la dette en une seule fois. Notons que si cet indicateur permet des comparaisons internationales, il n’est cependant clairement pas suffisant pour déterminer la soutenabilité de la dette publique (c'est-à-dire la capacité des APU à dégager les ressources suffisantes pour faire face à leurs obligations vis-à-vis de leurs créanciers : rembourser le principal et payer les intérêts).

> Pour plus de détails sur ce point, consultez le module sur la dette et le déficit publics.

Ainsi comparer la dette publique de la France, qui est le plus souvent exprimée au sens de Maastricht, à la dette du Japon ou des Etats-Unis telle que calculée par l’OCDE peut être source de mauvaises interprétations.

Cependant, même quand on utilise le même mode de calcul, il peut aussi exister des biais du fait des différences perdurant entre les systèmes de comptabilité nationale.

On voit que pour les Etats-Unis les engagements au titre des pensions des fonctionnaires représentent une part importante de la dette alors qu’ils ne sont pas comptabilisés par les comptables nationaux en France et au Japon.

En France, les autres comptes à payer sont plus importants que dans les deux autres pays notamment du fait de l’importance des prestations sociales. Comme on l’a vu précédemment, ils sont largement couverts à l’actif par les « Autres engagements à recevoir ».

Afin d’évaluer la situation financière des APU, il est également possible de regarder la dette nette. Elle est obtenue en soustrayant certains actifs détenus par les APU de leur dette brute. Ces actifs représentent, en effet, une source de revenu potentiel dont les administrations peuvent disposer pour honorer leurs engagements. Par exemple, en vendant des titres de créance qu’elles détiennent sur d’autres agents économiques, les administrations peuvent obtenir des ressources pour faire face à leurs engagements financiers.

Eurostat et l’OCDE calculent la « valeur financière nette » en partant de la dette brute au sens des comptes nationaux et en retranchant l’ensemble des actifs financiers des APU. La valeur financière nette des APU françaises est alors de 1903 milliards d’euros en 2019.

L’INSEE calcule la dette nette des APU en partant de leur dette brute au sens de Maastricht à laquelle elle retranche les dépôts (la trésorerie des APU), les crédits et les titres de créance (évalués à leur valeur nominale) que les administrations publiques détiennent sur les autres acteurs de l'économie. On arrive ainsi pour la France à une dette nette des APU de 2166 milliards en 2019 notemesuredette15.

Au Royaume-Uni, un indicateur de dette nette est régulièrement utilisé par le gouvernement dans le débat public. Il s’agit du Public Sector net debt (la dette nette du secteur public). Cet indicateur diffère essentiellement des précédents par le périmètre des entités retenues : il prend en compte non seulement les APU mais aussi les sociétés financières et non financières publiques (y compris la Bank of England) notemesuredette16.

Ce bref tour d’horizon des différentes mesures de la dette permet de comprendre à quel point il s’agit, comme tout agrégat en économie, d’un chiffre construit et à quel point il est important de faire attention quand on manipule ces chiffres et quand on fait des comparaisons internationales et dans le temps.