Comprendre l'objectif Zéro Artificialisation nette (ZAN)

L’objectif Zéro artificialisation nette adopté en 2021 dans la loi Climat et Résilience est l’étape la plus récente d’un processus ancien et continu de protection des sols. Il traduit la prise de conscience collective de notre dépendance vis-à-vis de ces écosystèmes, qui remplissent des fonctions écologiques cruciales (stockage du carbone, cycles de l’eau et des nutriments, habitat pour la biodiversité, etc.) et dont nous tirons des services irremplaçables (fourniture d’aliments, de matériaux de construction, de combustible, purification de l’eau, etc.).

Le zéro de l’objectif ZAN reflète précisément une prise de conscience des limites planétaires : les sols sont des écosystèmes fragiles, dont la formation nécessite des milliers voire des dizaines de milliers d’années note1, et qui constituent donc une ressource non renouvelable aux échelles de temps humaines.

La lutte contre l’artificialisation des sols est une préoccupation ancienne, qui précède de loin l’instauration de l’objectif Zéro Artificialisation Nette (ZAN) inscrit dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Le ZAN est une étape supplémentaire dans un long processus visant à mieux intégrer la protection des sols dans les politiques publiques, que la chronologie sélective ci-dessous permet d’éclairer.

Dès 1976, la loi de protection de la nature instaure le principe éviter, réduire, compenser (ERC) pour les projets d’aménagement du territoire, préfigurant la logique de compensation du Zéro Artificialisation Nette, 45 ans plus tard.

A partir de 1982, les collectivités locales se voient transférer la responsabilité des compétences d’urbanisme par les lois de décentralisation note2 et la création de plans d’occupation des sols. En 2000, la loi Solidarité et Renouvellement urbain (SRU) crée les documents d’urbanismes (SCoT et PLU note3), lesquels doivent déterminer les conditions permettant d’assurer une utilisation économe et équilibrée des espaces naturels, urbains, périurbains et ruraux. Il n’est pas encore directement question des sols, mais l’objectif de limiter l’extension urbaine est bien présent.

En 2010, ce mouvement législatif en faveur de la préservation des sols est prolongé par la loi Grenelle II. Les PLU doivent désormais intégrer des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain note4. Quatre ans plus tard, la loi ALUR précise que ces objectifs doivent être chiffrés, et que les documents d’urbanisme doivent analyser la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis note5.

En 2016, la loi pour la reconquête de la biodiversité affirme que les sols concourent à la constitution du patrimoine commun de la nation, sans toutefois aller jusqu’à reconnaître qu’ils en sont une partie intégrante.

Elle introduit dans le code de l’environnement (art. L110-1) une liste de nombreux éléments comme faisant partie du patrimoine commun de la nation, mais pas les sols : les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, la qualité de l'eau, les êtres vivants et la biodiversité.

Alors qu’ils sont à la fois des habitats indispensables et des ressources non renouvelables, les sols sont seulement considérés comme des éléments qui concourent à la constitution de notre patrimoine commun, comme des facteurs de production et non des richesses propres. La protection des sols est néanmoins reconnue comme étant d’intérêt général.

La loi renforce par ailleurs la séquence éviter réduire, compenser en introduisant un objectif d’absence de perte nette de biodiversité et une obligation de résultat en matière de compensation écologique note6.

En 2018, le Plan Biodiversité du Gouvernement mentionne un objectif de Zéro Artificialisation nette et envisage une concertation pour fixer la trajectoire permettant de l’atteindre

Nous définirons, en concertation avec les parties prenantes, l'horizon temporel à retenir pour atteindre l'objectif « zéro artificialisation nette » et la trajectoire pour y parvenir progressivement. Les collectivités, à l’occasion du renouvellement de leurs documents d’urbanisme devront se fixer un objectif de maîtrise ou de réduction de l’artificialisation des sols compatible avec la trajectoire définie au niveau national, tout en tenant compte des spécificités locales.

Ce long processus de protection progressive des sols dans le droit français aboutit à l’intégration de l’objectif ZAN dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021, qui fait suite aux travaux de la Convention Citoyenne pour le Climat note7.

L’objectif ZAN a été introduit dans la loi Climat et résilience de 2021. Les modalités de mise en œuvre ont ensuite été précisées en avril 2022 dans le décret SRADDET, pour la déclinaison territoriale et dans le décret nomenclature visant à expliciter quels types de surfaces seraient considérées comme artificialisées ou non.

Cette première architecture du ZAN a suscité de vifs débats et controverses portés notamment par l’Association des Maires de France et le Sénat, et a été assez largement modifiée et affaiblie par la loi ZAN de juillet 2023 et les décrets subséquents.

Nous présentons ci-après l’état actuel du droit résultant de ces multiples modifications, qui risque d’être de nouveau fortement remis en cause avec la loi dite de simplification de la vie économique et la loi TRACE en 2025.

La notion d’artificialisation des sols a été définie pour la première fois en droit en 2021, grâce à la loi Climat et résilience. Cette préoccupation est néanmoins bien plus ancienne : auparavant, le terme d’artificialisation des sols faisant référence au processus d’urbanisation, par lequel des espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF) sont aménagés pour des usages résidentiels, économiques, industriels, etc. Ainsi, avant la loi Climat et résilience, on définissait un sol artificialisé en creux, comme un sol dont l’usage n’était plus ni agricole, ni naturel, ni forestier.

Le suivi de l’artificialisation des sols a ainsi été historiquement (depuis l’après seconde guerre mondiale) conçu comme le suivi des changements d’usages des sols, c’est-à-dire d’abord comme la perte de terres agricoles, puis plus largement comme la perte d’espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF) au profit des espaces urbanisés.

La loi climat et résilience (2021) a introduit deux objectifs complémentaires en matière de lutte contre l’artificialisation des sols :

1. diviser par deux la consommation d’ENAF sur la période 2021-2031, par rapport à la décennie précédente (2011-2021) ;
2. atteindre le zéro artificialisation nette (ZAN) en 2050, en cohérence avec l’objectif de neutralité carbone.

Le premier objectif, qui implique de diviser par deux l’extension des espaces urbanisés, constitue donc un premier jalon vers l’atteinte du ZAN en 2050. La loi, en revanche, n’a pas précisé d’objectif intermédiaire concernant la décennie suivante (2031-2041).

Le second objectif, atteindre le Zéro Artificialisation Nette en 2050, s’appuie sur la définition de l’artificialisation nouvellement introduite dans le code de l’urbanisme par la loi, et distincte de la consommation d’ENAF.

L’artificialisation est définie comme l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage

La renaturation (ou désartificialisation) des sols est définie comme le mouvement inverse, visant à restaurer ou améliorer les fonctions écologiques d’un sol.

La renaturation d'un sol, ou désartificialisation, consiste en des actions ou des opérations de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé.

Enfin, l’artificialisation nette est quant à elle définie comme le solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés.

Cette distinction n’épuise évidemment pas tous les cas de figure possibles : une nomenclature de l’artificialisation des sols a ainsi été publiée dans un décret d’avril 2022. Celui-ci a fait l’objet de contestations et d’un recours, avant d’être retravaillé et publié sous une version modifiée en novembre 2023 après la promulgation de la loi ZAN de juillet 2023 (voir partie 2.3 sur la nomenclature de l'artificialisation des sols).

L’objectif national de division par deux de la consommation d’ENAF sur la période 2021-2031 par rapport à la décennie précédente doit note8enaf être territorialisé, c’est-à-dire intégré à l’échelle des différents niveaux de planification territoriale.

Selon la loi Climat et Résilience :

• les régions couvertes par un SRADDET (c’est-à-dire les régions métropolitaines hors Île-de-France et Corse), doivent reprendre l’objectif de réduction de 50% d’ici 2031 et le territorialiser;
• Les autres régions (l’Île-de-France et la Corse) ainsi que et les territoires d’outre-mer doivent déterminer eux-mêmes l’objectif de réduction de la consommation d’ENAF à intégrer dans leur document de planification note12 – celui-ci n’est pas précisé dans la loi note13. La Région Île-de-France a ainsi inscrit dans son SDRIF-E un objectif de réduction de 20% à horizon 2031 par rapport à 2011-2021 note14.

Les SRADDET et autres documents de planification régionaux devaient intégrer pour novembre 2024 les objectifs de réduction de la consommation d’ENAF à horizon 2031 (ce travail est toujours en cours dans certaines régions).

Ces objectifs devront ensuite être intégrés au sein des SCoT d’ici février 2027, et enfin dans les PLU(i) d’ici février 2028 note15.

Pour les territoires non couverts par des SCoT, l’intégration des objectifs pourra être réalisée immédiatement dans les PLU(i) ou cartes communales, ou prise en charge par l’Etat en l’absence de documents d’urbanisme. Le schéma ci-dessous, réalisé par France Stratégie, résume les situations possibles.

Cet exercice de territorialisation de l’objectif de réduction de la consommation d’ENAF a été pensé pour répartir les efforts de sobriété foncière de manière différenciée entre les territoires infra-régionaux (SCoT et EPCI).

Ainsi, l’objectif de la loi n’est pas de faire descendre uniformément une réduction de 50% de la consommation d’ENAF du niveau national jusque dans tous les PLU : la répartition des efforts de sobriété doit être réalisée au niveau régional, en prenant en compte les dynamiques passées et présentes des territoires.

Le décret SRADDET d’avril 2022 indiquait ainsi que les objectifs de réduction des consommations d’ENAF devaient être territorialement déclinés en considérant :

• 1° Les enjeux de préservation, de valorisation, de remise en bon état et de restauration des espaces naturels, agricoles et forestiers, ainsi que des continuités écologiques ;
• 2° Le potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà artificialisés, en particulier par l’optimisation de la densité, le renouvellement urbain et la réhabilitation des friches ;
• 3° L’équilibre du territoire, en tenant compte des pôles urbains, du maillage des infrastructures et des enjeux de désenclavement rural ;
• 4° Les dynamiques démographiques et économiques prévisibles au vu notamment des données disponibles et des besoins identifiés sur les territoires.

Le décret a également prévu la possibilité de comptabiliser au niveau de la région l’artificialisation induite par des projets d’envergure régionale, plutôt que sur l’enveloppe de collectivités où les projets sont implantés – de manière à mutualiser l’empreinte foncière de projets qui bénéficient à toute la région.

Le décret SRADDET d’avril 2022 prévoyait que l’intégration des objectifs de réduction de la consommation d’ENAF dans le SRADDET soit réalisée au moyen de règles territorialisées ⦗permettant⦘ d’assurer la déclinaison des objectifs entre les différentes partie du territoire régional note16.

L’usage du terme règle est important : les documents d’urbanisme de norme inférieure (les SCOT) doivent être compatibles avec les règles inscrites dans les SRADDET. Les objectifs du SRADDET, doivent quant à eux seulement être pris en compte, ce qui relève d’un niveau de contrainte juridique moins important et laisse plus de marge d’appréciation aux élus concernés.

En juin 2022, l’AMF a déposé un recours note17 pour s’opposer à l’intégration des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols dans les règles des SRADDET, arguant que cette disposition était contradictoire avec la loi Climat et résilience. Malgré le rejet de ce recours par le Conseil d’Etat en octobre 2023 note18, le Gouvernement a choisi d’aller dans le sens de la requête de l’AMF.

Le décret territorialisation de novembre 2023 a ainsi réduit le niveau de contrainte des objectifs ZAN : l’intégration d’objectifs chiffrés et territorialisés parmi les règles du SRADDET note19 est désormais une possibilité laissée à l’appréciation des Régions (et non plus une obligation).

Allant encore plus loin, la proposition de loi TRACE de 2025 cherche à supprimer complètement les objectifs nationaux et régionaux, afin de laisser chaque territoire libre de fixer sa propre trajectoire de réduction de l’artificialisation. Faute d’objectif national et de règles régionales permettant de répartir les efforts entre les différents territoires et dans le temps, on voit mal comment le Zéro Artificialisation Nette pourra être atteint en 2050.

La loi ZAN de 2023 a étendu la logique des projets d’envergure régionale note20 aux projets d’envergure nationale ou européenne (PENE), après que des collectivités ont fait remonter que de grands projets d’infrastructures auraient consommé une part très importante de leur enveloppe foncière (ex : Canal Seine-Nord Europe dans les Hauts-de-France).

Il s’agit de mutualiser l’empreinte foncière des grands projets, pour éviter que les consommations d’ENAF qu’ils induisent ne soient comptabilisées intégralement sur l’enveloppe de la région où le projet s’implante. La logique est que si l’Etat considère qu’un projet a un bénéfice national, sa consommation foncière ne saurait reposer que sur une seule région.

Un forfait national PENE a donc été fixé à hauteur de 12 500 ha, soit 10% de l’enveloppe foncière nationale pour 2021-2031. Les 90% restants de l’enveloppe sont ensuite répartis entre les régions, dans le cadre de la territorialisation des objectifs. Pour les 11 régions couvertes par un SRADDET, ce sont ainsi 10 000 ha qui sont mutualisés pour les PENE (les 2 500 ha restants concernent les autres régions). Cette mise en réserve collective des 10 000 ha pour les PENE fait que chaque région couverte par un SRADDET doit réduire sa consommation d’ENAF de 54,5% (et non plus de 50%) entre 2021 et 2031, par rapport à la décennie précédente note21.

Introduite par la loi ZAN de 2023, la garantie communale vise à garantir que chaque commune disposera d’une enveloppe minimale d’un hectare d’ENAF, qu’elle pourra consommer sur la période 2021-2031. Initialement proposée par les sénateurs en réponse aux craintes de certaines communes rurales de ne pas être entendues dans le cadre des négociations régionales, cette idée de garantie rurale a finalement été élargie à toutes les communes (pour devenir la garantie communale), sans égard pour leur taille, leur potentiel de densification ou leurs dynamiques territoriales (démographiques, économiques et sociales, etc.).

Ce dispositif entérine ainsi l’idée qu’il existerait une forme de droit inconditionnel à artificialiser des sols, aussi présenté comme un droit au projet, sans que soient précisés la nature desdits projets ou les raisons de leur développement. Cela sous-entend également qu’il serait nécessairement impossible de mener de nouveaux projets sans artificialiser de nouveaux espaces naturels, agricoles ou forestiers.

Cette garantie communale concerne toutes les communes couvertes par un document d’urbanisme prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026. Il s’agit ainsi d’inciter les communes qui ne l’ont pas encore fait à se doter d’un document d’urbanisme afin de bénéficier de cette enveloppe minimale de consommation d’ENAF.

Dans le processus de territorialisation du ZAN, cette garantie communale complique toutefois l’équation visant à répartir les capacités d’artificialisation. En 2025, sur les 35 014 communes françaises, 26 840 communes sont couvertes par un document d’urbanisme (publié ou non) note25 et pourront donc consommer au moins 1 ha d’ENAF sur la période 2021-2031, sans que cela corresponde nécessairement aux besoins de tous les territoires concernés, et alors que des tensions sur le foncier pourraient exister ailleurs.

C’est également la conclusion à laquelle sont arrivés les députés qui ont réalisé le rapport d’information sur l’articulation des politiques publiques ayant un impact sur l’artificialisation des sols.

Les rapporteures ont constaté que l’application concrète de cette garantie communale, perçue positivement par les élus ruraux, soulève certaines difficultés d’application, dans la mesure où il n’est pas toujours aisé d’intégrer cette contrainte, notamment pour les territoires disposant de nombreuses communes éligibles.

Le mécanisme de garantie communale a ainsi pu limiter la marge de manœuvre des collectivités, notamment vis-à-vis des agglomérations les plus dynamiques : exemple du SRADDET des Hauts-de-France qui englobe 3 788 communes bénéficiant de la garantie pour 5 934 hectares à répartir, auxquels il convient de soustraire 1 483 hectares pour des projets d’envergure régionale, ce qui laisse 663 hectares pour réellement territorialiser l’effort de réduction de la consommation d’ENAF.

(...) il semble que la mutualisation de ces hectares à l’échelle intercommunale, que de nombreux acteurs appellent cependant de leurs vœux, n’est dans les faits pas ou très peu mise en œuvre. C’est la raison pour laquelle les rapporteures proposent d’inverser la logique en permettant aux seules communes rurales de demander, par une délibération de leur conseil municipal, à bénéficier d’une surface minimale de consommation d’ENAF.

Si le principe d’une garantie pour les territoires ruraux est utile, on peut donc déplorer que celui-ci ne soit pas ancré dans les caractéristiques des territoires (superficie déjà artificialisée, potentiel de renouvellement urbain, dynamiques démographiques, socio-économiques, etc.).

Les débats parlementaires ayant finalement écarté des propositions qui cherchaient à exempter de sobriété foncière diverses activités économiques note26 ou à créer des dérogations dans la comptabilisation des hectares artificialisés, la loi ZAN de juillet 2023 a entériné d’autres modifications du dispositif initial.

On peut notamment citer la création des conférences régionales de gouvernance du ZAN, la possibilité ouverte dès 2021 de décompter du total artificialisé les espaces renaturés, la prise en compte des zones soumises à l’érosion du trait de côte, ou encore la création d’outils spécifiques tels que le sursis à statuer ZAN et l’extension du droit de préemption urbain.

• Le sursis à statuer ZAN permet aux maires d’attendre la révision des documents d’urbanismes pour statuer sur certains projets, par exemple dans le cas où l’application du ZAN induirait de reclasser une zone constructible en espace naturel.
• Extension du droit de préemption urbain, pour faciliter l’usage de ce levier dans des zones stratégiques à des fins de renouvellement urbain, d’optimisation de la densité, de réhabilitation des friches ou de préservation/restauration de la nature en ville note27.

À partir de 2031, le suivi des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols ne se baseront plus uniquement sur l’indicateur de la consommation d’ENAF, mais également sur l’artificialisation des sols à proprement parler, c’est–dire telle que définie dans la loi Climat et Résilience de 2021 et évaluée sur la base de la nomenclature publiée dans le décret d’avril 2022 (et modifiée par le décret de novembre 2023).

Cette nomenclature de l’artificialisation des sols est construite sur une distinction binaire entre sols artificialisés et non artificialisés. À noter que des propositions ont été formulées en faveur d’un système non pas binaire mais basé sur un gradient d’artificialisation, visant à reconnaître que les fonctions écologiques d’un sol peuvent être plus ou moins altérées, en cohérence avec la définition de l’artificialisation inscrite dans la loi note28.

La nomenclature de l’artificialisation des sols distingue donc 10 types d’occupations et d’usage des sols, classés soit artificialisés soit non artificialisés, tels que ci-dessous. Elle a vocation à être appliquée via un outil de traitement automatique d’images satellites développé par l’IGN et intitulé OCS GE : Occupation du sol à grande échelle note29.

A noter que, de manière surprenante, les surfaces d’activités extractives de matériau comme les carrières et les mines sont classées parmi les surfaces non artificialisées, au motif que leur impact sur les sols serait limité à la période d’exploitation, après quoi le site devrait être renaturé. note30

Ces espaces ne sont pas non plus comptabilisés dans la consommation d’ENAF. Cela pose question à la fois compte tenu de la durée des impacts (des décennies voire des siècles) et au regard de la réalité de la renaturation après l’exploitation note31.

La première version de la nomenclature qui servira à suivre l’évolution de l’artificialisation des sols à partir de 2031, a été publiée en avril 2022, et modifiée l’année suivante.

Cette modification fait suite aux débats concernant le classement comme artificialisées des surfaces en herbe dans les espaces résidentiels, industriels, tertiaires et d’infrastructures (de transports ou logistiques). Ce choix avait été réalisé en considérant que ces sols, bien que présentant un couvert herbacé, voient leurs fonctions écologiques au moins partiellement altérées en raison de leurs usages qui induisent à la fois des modes de gestion et des ruptures de continuités écologiques incompatibles avec une pleine fonctionnalité écologique. En outre, considérer les espaces en herbe au sein des espaces urbanisés (tels les jardins particuliers) comme systématiquement non artificialisés aurait été un frein considérable à l’effort de densification nécessaire pour éviter l’extension des espaces urbanisés aux dépens des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Le compromis adopté dans le cadre du nouveau décret est le suivant : les surfaces en herbe des espaces industriels, tertiaires et d’infrastructures et les jardins particuliers restent classés parmi les sols artificialisés ; les espaces verts publics de plus de 2 500 m² sont eux classés en tant que surfaces non artificialisées.

L’objectif est ainsi de concilier densification des espaces résidentiels et promotion d’espaces verts en milieu urbain, suffisamment grands pour garantir la multifonctionnalité des sols. Ce seuil de prise en compte peut néanmoins poser question vis-à-vis de la création d’espaces verts plus petits, qui sera peut-être moins priorisée, alors qu’ils sont également nécessaires pour accroître la connectivité écologique note32 au sein des espaces urbains, lutter contre les îlots de chaleur et améliorer le cadre de vie de tous les habitants.

Pour faciliter la compréhension de cette nomenclature de l’artificialisation des sols, l’Institut Paris Région a créé l’infographie ci-dessous, illustrant les divers cas de figure évoqués dans le décret.

Au printemps 2025, l’examen du projet de loi dit de simplification de la vie économique note34 a donné une nouvelle occasion de revenir sur les objectifs du ZAN. A la date de publication de la présente fiche, le texte a été voté au Sénat, puis adopté à l'Assemblée nationale (le 17 juin 2025), mais doit être débattu en Commission mixte paritaire, afin de faire converger les versions du Sénat et de l’Assemblée.

Les modifications introduites dans le texte voté à l’Assemblée nationale vident très largement le ZAN de son contenu. Il ne s’agit donc en rien d’améliorer la mise en œuvre de cette politique publique, mais de la rendre inopérante. Les mesures votées permettraient notamment :

• d’exclure du décompte de la consommation d’ENAF tous les projets industriels déclarés d’intérêt majeur par arrêté du ministre de l’industrie, de même que tous les aménagements, les équipements et les logements directement liés au projet ;
• de sortir les autres projets industriels du décompte local de la consommation d’ENAF, pour une durée de 5 ans, afin de les imputer à une enveloppe national de 10 000 ha.
• d’inscrire dans les PLU(i) et cartes communales, sans justification, la possibilité d’urbaniser 30% de surfaces en plus que l’objectif local maximal de consommation d’ENAF issu de la territorialisation (pour la période 2024-2034). Le texte prévoit en outre que ce dépassement peut excéder 30% avec l’accord du préfet de département.

En somme, il s’agit non pas de trouver des ajustements utiles mais de revenir en arrière, pour prolonger les dynamiques d’extension urbaine et d’artificialisation des sols sans se soucier des conséquences écologiques et sociales.

Le 7 novembre 2024, une nouvelle proposition de loi a été déposée au Sénat afin de revenir une deuxième fois sur le cadre législatif du ZAN. Préférant désormais parler de Trajectoire de Réduction de l’Artificialisation Concertée avec les Élus locaux (TRACE) plutôt que d’objectif Zéro Artificialisation Nette (ZAN), les sénateurs signataires proposent une série de mesures qui vident largement le ZAN de son contenu. Le texte voté en commission au Sénat propose notamment les dispositions suivantes.

• Revenir sur la définition de l’artificialisation des sols, en retirant toute référence aux fonctions écologiques des sols, pour ne conserver que la notion de consommation d’ENAF.
• Supprimer l’objectif intermédiaire de division par deux de la consommation d’ENAF d’ici 2031 au niveau national et dans chaque région. Le texte voté en commission propose de supprimer les objectifs de réduction par tranches de dix années, en leur substituant des objectifs intermédiaires décidés par chaque collectivité.
• Retirer les projets d’envergure nationale ou européenne du calcul de la consommation d’ENAF pour une durée de 15 ans.
• Créer une série dérogations pour des activités dont l’empreinte foncière ne serait pas prise en compte dans la consommation d’ENAF (implantations industrielles et logements sociaux notamment).

Cette mesure contribuerait à fausser le suivi de la consommation d’ENAF et à compliquer l’appréciation de l’atteinte effective des objectifs. Il semblerait plus opportun d’adopter une logique de priorisation, en réservant des enveloppes foncières aux activités considérées prioritaires, dans le cadre de la trajectoire prévue de réduction de l'artificialisation - plutôt que d’agir comme si ces activités n’avaient pas d’impact foncier.

Par ailleurs, la proposition de loi souhaite revenir sur l’application de la garantie communale qui, de manière prévisible pose des difficultés (Voir 2.2.4), afin de permettre la mutualisation des enveloppes foncières concernées au niveau du SCoT et de la région (et plus seulement au niveau de l’EPCI).

Le 6 mars 2025, le gouvernement a engagé la procédure accélérée : le texte voté au Sénat pourra ainsi être présenté à l’Assemblée nationale pour une lecture unique, avant une éventuelle commission mixte paritaire note35.

Retrouvez les lois et principaux décrets encadrant la politique de zéro artificialisation nette.

La question de l’artificialisation des sols n’est pas seulement une question de planification urbaine. Les moteurs qui alimentent les dynamiques d’artificialisation sont ancrés dans de nombreux domaines, parmi lesquels l’économie agricole, avec les sujets de rémunération, de retraites, d’accès au foncier et de renouvellement des générations.

L’artificialisation des sols est une menace pour la souveraineté alimentaire. Selon les données du Ministère de l'Agriculture (enquête Teruti-Lucas), la superficie artificialisée - au sens de la consommation d’ENAF note8enaf - a augmenté de 80% entre 1982 et 2022 en France métropolitaine, passant de 2,9 Mha à 5,215 Mha (soit 9,5% du territoire national) note36.

Cette croissance des surfaces artificialisées se fait majoritairement (aux deux tiers) au détriment des terres agricoles note37. Cette tendance est d’autant plus inquiétante que la progression de l’artificialisation des sols va beaucoup plus vite que celle de population française, qui n’a augmenté que de 19% sur la même période note38. Pire, une étude du Cerema a montré que dans plus d’un quart des communes françaises, l’artificialisation a augmenté entre 2011 et 2016 alors même que le nombre de ménages diminuait note39.

Si la population française continue d’augmenter, la démographie agricole, elle, poursuit son érosion. Un long déclin, dont le rappel de la chronologie aide à réaliser l’ampleur de la mutation qu’a connue l’agriculture française. En effet, si la France a perdu 320 000 emplois agricoles à temps plein depuis 20 ans, remonter quelques décennies plus tôt révèle des ordres de grandeur édifiants. Ainsi, bien que la baisse de la population agricole était entamée dès le milieu du 19e siècle, celle-ci s’est accélérée après la seconde guerre mondiale. Entre 1946 et 1968, la population agricole active de France a été réduite de 3% par an, soit une baisse de 54% en deux décennies note40. La modernisation agricole (mécanisation, remembrement note41, intrants, etc.) se poursuivant, la réduction des effectifs agricoles s’est prolongée au cours des décennies suivantes : alors que la France comptait encore 1,6 million d’agriculteurs en 1982 (7,1% de l’emploi total), on ne recensait plus que 400 000 exploitants agricoles en 2019 (1,5% du total), soit une division par quatre note42.

De plus en plus de terres agricoles détruites, de moins en moins d’agriculteurs. Ces deux tendances doivent être renversées si l’on souhaite réussir la transition agroécologique et permettre l’accès de tous à une alimentation saine, sobre et locale, le tout dans un contexte de croissance démographique – l’Insee projette 76 millions de Français pour 2070 note43.

Le renouvellement des générations en agriculture est un défi majeur : à l’horizon 2035, ce sont 60% des chefs d'exploitations qui partiront à la retraite note44. D’ici 2030, la moitié des agriculteurs actifs en 2020 seront partis note45. Aujourd’hui, un agriculteur sur trois qui part à la retraite n’est pas remplacé. En découle la dynamique de fond observée depuis plus d’un demi-siècle : réduction du nombre d’exploitations et agrandissement de la surface moyenne de celles qui subsistent note46, tandis qu’une part des terres agricoles alimente l’extension urbaine.

En ce sens, la démographie agricole et les dynamiques d’artificialisation des sols sont très liées : dans un ouvrage intitulé La ville stationnaire : comment mettre fin à l’étalement urbain ? (Actes Sud, 2022), Philippe Bihouix, Clémence de Selva et Sophie Jeantet démontrent que le flux financier produit par l’artificialisation (la vente des terres pour des projets de construction) constitue l’autre revenu agricole, d’un ordre de grandeur similaire à celui tiré de la production agricole.

Au cours des prochaines années, il est donc crucial que les départs à la retraite massifs ne se soldent pas par davantage de terres agricoles artificialisées.

Les sols constituent un puits de carbone crucial : le stock de carbone contenu dans les 30 premiers centimètres de sols est trois fois plus élevé que celui contenu dans le bois de forêts note47. L’artificialisation provoque un déstockage rapide du carbone des sols, du fait des travaux d’aménagement réalisés (terrassement, imperméabilisation, etc.).

Dans un contexte de déclin sans précédent des puits de carbone terrestres note48, et notamment des écosystèmes forestiers en France note49, le rôle crucial des sols dans le système climatique et l’importance de leur protection doivent être davantage mis en avant dans le débat public.

Comme nous l’expliquons dans la fiche Comprendre l'artificialisation des sols et ses impacts ficheartificialisation, l’artificialisation des sols impacte fortement le cycle de l’eau : elle réduit les capacités d’infiltration des sols, accélère le ruissellement et accroît les risques d’inondation. Elle a ainsi des conséquences à la fois en termes d’augmentation des risques et en termes de disponibilité de qualité de la ressource.

Au-delà de ces impacts, il convient également de penser l’articulation entre la gestion de l’eau et la mise en œuvre de l’objectif ZAN. En effet, sous l’effet du changement climatique, de nombreux territoires vont connaître des tensions croissantes sur la ressource du fait de sécheresses de plus en plus fréquentes note50. Continuer à urbaniser des territoires dont les ressources en eau sont déjà en tension apparaît ainsi particulièrement questionnable.

La situation qu’a connue le Pays de Fayence (Var), à l’hiver 2023 est à cet égard instructive. Faute d’eau en quantité suffisante, la communauté de communes du Pays de Fayence a décidé le 31 janvier 2023 de ne plus accorder de permis de construire pour de nouvelles habitations, pour une durée de 5 ans note51. Le 10 mars, le préfet du Var a transmis un courrier note52 au Président de la communauté de communes et aux maires des communes du Pays de Fayence soulignant que cette tendance [à la sécheresse] semble devoir se répéter à l’avenir et s’inscrit dans le processus de changement climatique, affirmant qu’il était nécessaire d’organiser une pause de l’urbanisation afin de ne pas accroître les pressions sur la ressource en eau et invitant les élus à refuser les demandes d’autorisation d’urbanisme pour les projets qui génèrent une consommation d’eau. Le tribunal administratif de Toulon a validé la décision de la collectivité du Pays de Fayence par une décision du 23 février 2024 note53. Les juges ont constaté l’insuffisance de la ressource en eau à court terme sur le territoire et reconnu que, dès lors, le nouveau projet refusé par la commune présentait bien un risque pour la salubrité publique.

Cette situation pose la question de la prise en compte de la disponibilité suffisante de l’eau, vis-à-vis des projections démographiques et économiques qui sous-tendent la planification urbaine. Dans le cadre de la territorialisation du ZAN, les possibilités d’artificialisation sont réparties entre les territoires en prenant notamment en compte leurs dynamiques démographiques et économiques (voir partie 2.2). Il est également crucial de s’assurer que les dynamiques projetées sont cohérentes avec la disponibilité actuelle et future de l’eau. De ce point de vue, des travaux sont encore nécessaires pour intégrer plus efficacement les outils de la planification de l’eau avec ceux de la planification urbaine note54.

La situation du logement en France est critique et s’aggrave. Dans l’édition 2025 de son rapport sur le mal logement, la Fondation pour le Logement des Défavorisés (ex-Fondation Abbé Pierre) souligne que 350 000 personnes sont sans domicile dans le pays. La demande de logement social est en progression constante (2,7 millions de ménages en 2024), tandis que les attributions sont à la baisse : 393 000 en 2023, soit environ 100 000 de moins qu’en 2016. Au total, 4,2 millions de personnes sont mal logées en France et 12 millions sont en situation de fragilité vis-à-vis du logement note55.

L’objectif ZAN visant à réduire l’artificialisation des sols est parfois présenté en opposition à la nécessité d’accroître l’accès au logement. Réduire l’artificialisation ne signifie pourtant pas stopper la production de logements. En fonction des territoires, de nombreux leviers existent.

• Optimiser l’utilisation du bâti existant en luttant contre la vacance et la sous-occupation (des logements et des bureaux), en réduisant la part de résidences secondaires et en régulant plus efficacement les locations de meublés de tourisme dans les zones tendues.
• Intensifier le renouvellement urbain afin de construire de nouveaux logements dans les espaces déjà urbanisés tout en améliorant le cadre de vie pour tous.
• Construire de nouveaux logements sur les dizaines de milliers d’hectares qu’il reste possible d’urbaniser dans le cadre du ZAN, en priorisant les logements collectifs.

Ces leviers ont été présentés en détail et accompagnés d’une quarantaine de propositions dans un rapport publié en mars 2024, issu d’une collaboration entre la Fondation pour la Nature et l’Homme et la Fondation pour le Logement des Défavorisés, intitulé Réussir le ZAN en réduisant le mal-logement : c’est possible !.

La DREAL de PACA a réalisé une série d’illustrations pour donner à voir ce à quoi peut ressembler la mise en œuvre de divers leviers de sobriété foncière, pour concilier réduction de l’artificialisation et production de logements.

En intégrant dans la loi et la planification territoriale le fait que les sols sont disponibles en quantité limitée et que les espaces urbanisés ne sauraient s’étendre sans fin, le Zéro Artificialisation Nette est l’une des premières politiques à intégrer directement la notion de limite planétaire, de finitude d’une ressource : ici l’espace disponible pour les aménagements urbains, et les sols en tant qu’écosystèmes vivants.

Traduire dans la pratique cette prise en compte dans la loi nécessite une remise en cause profonde des manières de concevoir les projets de territoire et des modèles économiques de l’aménagement. De plus, la question de l’usage des sols transverse à de nombreux secteurs économiques est nécessairement une question complexe, facteur de concurrences et de frictions pour l’accès au foncier. Cela explique en partie la vive opposition à laquelle le ZAN a été et est toujours confrontée.

Néanmoins, les collectivités territoriales se sont largement mobilisées depuis 2021 afin d’avancer dans la mise en œuvre du ZAN, avec pour première étape l’intégration des objectifs de réduction de l’artificialisation dans les schéma régionaux. Aujourd’hui, les collectivités attendent non pas un détricotage du ZAN, qui reviendrait à effacer tout le travail réalisé jusqu’ici, mais des réponses concernant les outils économiques, fiscaux et d’ingénierie territoriale, pour accélérer leur action, développer des projets plus vertueux et réduire l'artificialisation.

Pourtant, certains acteurs politiques continuent de chercher à neutraliser le ZAN, en vidant son architecture juridique de toute portée contraignante. Ces reculs font perdre un temps et des hectares de sols précieux. Alors que les conséquences du dérèglement climatique s’intensifient, briser la dynamique de planification stratégique des territoires – qui conduit à protéger les terres agricoles, accélérer le renouvellement urbain, revoir nos aménagements face aux inondations et sécheresses, repenser les mobilités, etc. – est une erreur historique.