L’analyse coûts-bénéfices et ses limites

L’ACB : de quoi s’agit-il ? Le cas d’un investissement public

L’économiste a mis au point des méthodes visant, pour l’investissement considéré à évaluer ses avantages (bénéfices) et ses inconvénients (coûts), à tenter de les évaluer monétairement et de faire un calcul de « rendement socio-économique ». L’idée est de mimer le calcul privé de rentabilité d’un investissement : le directeur financier calcule le coût d’un investissement, les dépenses futures d’exploitation, les recettes générées et fait un bilan financier qu’il peut exprimer de manière synthétique par l’indicateur de Valeur Actualisée Nette (VAN)⁷. Il se contente parfois d’un « taux de retour sur investissement » exprimée de manière simplifiée en nombre d’années : en combien d’années les dépenses initiales faites sont-elles « remboursées » par les gains nets futurs ? 

Ce sont ces notions qui sont utilisées dans l’ACB mais en tenant compte du fait que les avantages et inconvénients à comparer (et à monétiser pour faire un calcul de VAN) ne sont pas tous « marchands » , i.e. ne font pas nécessairement l’objet de transactions monétaires. Aussi, les « valeurs » à utiliser ne sont pas issues de prix observés mais de méthodes plus indirectes. Nous y reviendrons en partie 4.3 de la présente fiche.

N.B.: les guides méthodologiques de l’ACB permettent aussi de faire des analyses de risques que nous n’évoquerons pas ici.

Les intérêts de l’ACB

L’ACB s’inscrit dans une longue tradition d’origine française visant à « rationaliser » les décisions publiques par des calculs économiques. On doit à l’ingénieur Jules Dupuit les bases de ces calculs qu’il a introduits pour fournir, en 1844, une « mesure de l’utilité des travaux publics ».⁸ Depuis, de nombreux travaux académiques et administratifs ont été faits, dont nous ne rendrons pas compte ici. La loi française impose le recours à une évaluation socio-économique pour les investissements publics civils.⁹ Depuis plusieurs décennies, c’est France Stratégie (devenu aujourd’hui le Haut-commissariat à la Stratégie et au Plan) qui met à jour la doctrine de l’administration et les guides à utiliser. 

L’ACB a trois intérêts majeurs que nous développons en 2.1, 2.2 et 2.3.

L’ACB incite à faire des chiffrages opposables et contrôlables ex post

Ces chiffrages limitent l’arbitraire de la décision politique, qui peut reposer sur une lubie ou un fantasme, voire la corruption (passive ou active) ou le clientélisme¹⁰. Sans aller jusque-là, des projets publics peuvent ne pas correspondre à des besoins sociaux clairement identifiés ou y répondre d’une manière discutable. L’ACB permet d’objectiver les raisons de les réaliser. Dans les régimes dictatoriaux abondent les exemples d’usage des fonds publics au profit d’oligarques. Mais au sein des régimes démocratiques les exemples « d’éléphants blancs » qui ne répondent pas à des besoins socialement et/ou économiquement fondés sont nombreux dans tous les pays. On peut citer à titre d’exemples des aéroports en Espagne, une ligne ferroviaire en Grèce, un projet d’urbanisme dans le triangle de Gonesse en France. Le cas de l’aéroport Notre-Dame-des-Landes est emblématique de l’intérêt de la démarche d’objectivation (voir encadré).

L’ACB donne un cadre de négociation entre les parties prenantes au projet

L’ACB oblige en effet à expliciter et objectiver autant que possible les avantages et les coûts d’un projet, avant même toute monétarisation.

S’il peut y avoir des abus du côté du pouvoir politique, les critiques faites à un projet peuvent l’être pour des raisons individuelles plus ou moins déguisées en intérêt général. Un projet d’autoroute ou d’éolienne proche d’une habitation a évidemment un impact négatif pour les habitants. Il peut d’ailleurs conduire à des expropriations. Dans ce cas, la procédure d’expropriation est alourdie et le préfet doit, sur la base d’une enquête publique, prononcer une déclaration d’utilité publique (DUP). L’ACB permet de prendre de la hauteur et de se mettre du point de vue de l’intérêt général et en mettant à plat les intérêts du projet (et ses variantes éventuelles, voir point suivant) elle peut faciliter aux parties prenantes la compréhension des tenants et aboutissants du projet. Ce travail analytique est très utile : s’il n’est pas fait ou pas compris, les critiques peuvent se transformer en attaques voire en violences (voir en encadré le cas de l’ A69).

Enfin l’ ACB incite à imaginer des alternatives 

L’ACB est en effet assez pertinente pour comparer des alternatives. Les révéler permet parfois d’abandonner un projet coûteux pour un autre moins coûteux aux bénéfices voisins. C’est typiquement ce qu’illustre le conflit autour de l’aéroport de Nantes. Notons d’ailleurs que la principale alternative à laquelle comparer le projet est la situation de référence dite contrefactuelle, sans projet. Mais comme le disent Luc Baumstark et Jean-Paul Nicolaï¹⁴ « les calculs envisagés ne peuvent faire l’économie d’un véritable exercice de prospective, car cette situation de référence est, la plupart du temps, assez loin d’un maintien à l’identique.»

En conclusion, on peut dire que l’ACB répond à une demande sociale très légitime et qu’il est souhaitable qu’elle soit non seulement produite mais, pour des gros projets, discutée avec les parties prenantes en profondeur ce qui dans la pratique n’est pas le cas. Ce n’est donc pas la logique du bilan socioéconomique qui pose un problème : nous allons voir que c’est la monétarisation qui pose des problèmes conceptuels et pratiques majeurs. Nous insisterons aussi sur le fait que l’ACB n’a pas de justification théorique quand il ne s’agit pas de comparer des variantes (ou des écarts à la marge entre deux situations ou projets). Le cas des politiques climatiques permettra de l’illustrer.

Les limites conceptuelles de l’ACB

De quels coûts parle-t-on ?

L’ ACB parle au bon sens, qui comprend spontanément ses objectifs : réduire les coûts pour des bénéfices équivalents ou augmenter les bénéfices pour des coûts équivalents. 

Pour autant la notion de coût peut couvrir des notions complètement différentes dont l’addition (via l’unité monétaire) pose des problèmes fondamentaux. Nous renvoyons à la fiche de The Other Economy sur le concept des coûts en économie. En résumé il y a deux notions de coûts :

• le coût vu comme une perte de satisfaction (les économistes disent une « désutilité ») ;
• le coût vu comme un prélèvement sur une ressource limitée.

De plus, dans tout calcul de coûts, il faut préciser qui les supporte :

• une personne ou une entité morale (une entreprise, une association, une administration publique) ;
• une collectivité (la nation par exemple).

Il en résulte un tableau de synthèse pour s’y retrouver.

Appliquées dans cas de l’ACB, ces distinctions doivent permettre d’éviter les confusions. Les coûts de l’ACB sont-ils des coûts pour l’État (ou une collectivité régionale) ? Les coûts d’investissement des projets ? Les coûts cumulés actualisés (intégrant les dépenses futures d’exploitation) ?

Peut-on légitimement faire un calcul économique pour éclairer des décisions fondamentalement éthiques ou politiques ?

Au-delà des premières critiques autour de la notion de coûts, on peut adresser à l’ACB une critique plus profonde. En donnant explicitement un prix à la vie humaine ou à la nature, l’économiste donne à penser qu’il se situe en dehors du champ moral ou éthique et fait une analyse rationnelle. Au contraire, il réalise en fait un coup de force éthique et philosophique. Prenons l’exemple de la vie humaine. L’ACB est utilisée dans de nombreux domaines comme par exemple dans le domaine de la santé¹⁵. La crise de la COVID a été l’occasion de débat sur cette question. L’économiste Christian Gollier¹⁶ avec son collègue James Hammitt par exemple a écrit¹⁷ : « Parce que nous ne sommes pas prêts à tout sacrifier pour augmenter notre espérance de vie, cela signifie que notre vie a une valeur, et que celle-ci est finie. ». Le même économiste a utilisé l’ACB pour évaluer économiquement la politique de confinement pendant la crise du COVID¹⁸.

Certes, nos moyens individuels et collectifs sont limités, ce qui nous conduit à faire des arbitrages entre diverses dépenses, y compris pour réduire la mortalité sur les routes ou pour augmenter nos capacités médicales. Ce n’est pas pour autant que nous donnons une valeur finie à la vie ou à la santé et que cette valeur est égale aux dépenses considérées¹⁹. 

Comme l’a écrit Jean-Jacques Rousseau :

Les anciens politiques parlaient sans cesse de mœurs et de vertu ; les nôtres ne parlent que de commerce et d’argent. L’un vous dira qu’un homme vaut en telle contrée la somme qu’on le vendrait à Alger ; un autre en suivant ce calcul trouvera des pays où un homme ne vaut rien, et d’autres où il vaudrait moins que rien. Ils évaluent les hommes comme des troupeaux de bétail. Selon eux, un homme ne vaut à l’État que la consommation qu’il y fait. »²⁰ 

La valeur que nous apportons aux choses et aux êtres a des composantes sentimentales, émotionnelles, philosophiques, anthropologiques voire religieuses qui ne se résument pas à une contrepartie monétaire. Nous pouvons mettre fin à notre vie suite au décès d’un proche, entrer en profonde dépression ; tout ceci n’a aucun rapport avec l’argent que nous sommes prêts à payer pour réduire les risques de décès liés à une infrastructure ou à une politique publique. Comme le disent Aurore Lalucq et Jean Gadrey dans leur livreFaut-il donner un prix à la nature ? : « La nature n’a pas de prix, mais la protéger a un coût ». S’agissant de la vie et de la santé humaine, Jean Gadrey écrit aussi : « La vie et la santé humaines n’ont pas de prix, mais en prendre soin a un coût.»²¹

Si l’on retient l’idée, elle, incontournable, qu’il faut bien se donner les moyens de limiter les dépenses collectives dont il est question, ce n’est pas en recourant de manière doctorale à un tel artifice théorique qu’on pourra y arriver. Ces calculs profondément discutables ne peuvent remplacer dans les démocraties une délibération collective dont l’issue n’est pas l’expression d’une valeur sociale explicitée par le niveau de dépenses décidé mais plus modestement les dépenses que nous sommes prêts à faire.

Les limites opérationnelles de l’ACB

Peut-on donner un prix à des grandeurs non-marchandes ?

Prenons le cas d’un projet d’autoroute qui permettrait de dériver une partie du trafic d’une route nationale. Les bénéfices attendus sont la réduction du nombre de blessés et de morts, le temps gagné par les usagers, la décongestion des villes (quand l’autoroute permet un contournement). Ces bénéfices ne sont pas directement monétaires. Les coûts de l’autoroute le sont en partie : l’investissement initial, les coûts d’exploitation annuels et les travaux d’entretien. Elle crée aussi implicitement des transferts de « rentes foncières » (les terrains proches des sorties d’autoroute prennent de la valeur alors que les terrains bordant l’autoroute en perdent). Mais certains de ces coûts sont aussi non-monétaires : l’autoroute artificialise les sols, favorise le trafic donc les émissions de CO₂ et est source de bruit pour les riverains. 

Pour faire le « bilan socio-économique » de ce projet d’autoroute, il faut attribuer aux bénéfices et aux coûts non marchands une valeur monétaire. C’est ce à quoi s’attèlent les économistes. Il existe en France des guides officiels²² donnant un prix à une mort évitée, à une heure de temps gagné, à une tonne de CO₂ évitée…

La première difficulté, évoquée par l’économiste Nicolas Bouleau est « d’attribuer des prix à des grandeurs qui ne sont pas commercialisées, en particulier, mais ce n’est pas la seule catégorie, en ce qui concerne les modifications de l’environnement²³. Les économistes ont proposé plusieurs méthodes dans le cadre de « l’économie néo-classique du bien-être »²⁴, pour évaluer les impacts immatériels et les biens non-marchands. Le développement des sciences de l’environnement et de la sociologie de la décision publique a montré à l’évidence que les décisions relatives aux zones urbaines sont d’une telle complexité que ces méthodes n’apportent quasiment rien et également que la perturbation des sites naturels et la gestion de l’eau nécessitaient des procédures décisionnelles beaucoup plus élaborées. »

La critique de Nicolas Bouleau est exprimée ci-dessus en termes de faisabilité et de fiabilité ; c’est la fragilité des estimations des prix de biens et services non marchands qu’elle met en cause. 

La deuxième difficulté est plus fondamentale. Peut-on attribuer un prix à la nature? Nous renvoyons à la fiche Doit-on donner un prix à la nature, qui explore cette question fondamentale.

Le problème insoluble économiquement du choix du taux d’actualisation

La comparaison des coûts et des bénéfices d’un projet est très généralement inter temporelle : les dépenses d’investissement se font au début ; les dépenses d’exploitation, les autres coûts et bénéfices se réalisent tout le long de la vie du projet jusqu’à sa fin et d’éventuels coûts de démantèlement et de remise en état de l’environnement. Pour comparer des flux qui ne se font pas à la même date, les économistes utilisent un taux d’actualisation. Cette notion est présentée en détail dans la fiche « taux d’actualisation »; nous n’en dirons qu’un mot ici. La valeur retenue pour ce taux est déterminante pour le résultat du calcul et son choix est conventionnel. Cette convention ne peut être fondée par un raisonnement purement économique : elle emporte forcément des considérations éthiques et politiques.

L’ ACB ne peut être légitime que pour des comparaisons à la marge d’une situation de référence

Dernière difficulté, l’ACB est adaptée à des comparaisons entre projets ou variantes d’un projet, par rapport à une situation d’ensemble qui est considérée comme inchangée par le projet, vu donc comme marginal par rapport à cette situation d’ensemble. Ce qui est évalué ce sont donc des écarts marginaux. Prenons a contrario l’exemple du projet d’exploitation minière d’une concession aurifère de l’Ouest de la Guyane française connue sous le nom de Montagne d’Or.²⁸

Comme l’écrit l’économiste Claude Henry²⁹ :

En 2010 déjà, le magazine The Economist, dont les préoccupations principales ne sont pas d’ordre écologique, avertissait : ”Si la forêt amazonienne partait en fumée – un scénario qui n’est pas inconcevable avec un peu plus de défrichement et un peu plus de réchauffement – elle cracherait dans l’atmosphère l’équivalent de dix ans d’émissions résultant de la combustion de combustibles fossiles.” Une marche à l’abîme s’il en est : cela nous ferait basculer sans retour dans un climat hostile. Considéré isolément, le projet Montagne d’Or ne paraît pas à cet égard véritablement dangereux. Mais cela n’a pas de sens de le considérer isolément. Il serait en effet un maillon dans une chaîne de destructions à travers la forêt amazonienne tout entière : mines, barrages, défrichements légaux ou illégaux pour faire place au soja ou à l’élevage, et s’approprier le bois, incendies criminels pour faciliter certaines de ces opérations. A toutes ces entreprises de destruction et à ceux qui en sont responsables, l’opération Montagne d’Or – sur sol français et avec la bénédiction de l’Etat – apporterait une caution inestimable. Or les enjeux attachés à la conservation de la forêt amazonienne sont tels qu’il s’agit aujourd’hui d’un impératif catégorique (Emmanuel Kant, Critique de la raison pratique). Un impératif catégorique n’autorise pas les compromis politiques habituels, il est incompatible avec les méthodes « coûts-avantages » d’évaluation coutumières dans les études économiques, rien qui le viole ne peut être tenu pour marginal. »

L’ACB appliquée à une politique publique : le cas du changement climatique 

(Voir également la fiche : Réchauffement climatique : quel impact sur la croissance ?)

Le « prix Nobel » William Nordhaus s’est illustré dans la mise au point de cette démarche.³⁰ 

L’idée fondamentale est de faire le bilan socio-économique des inconvénients et avantages d’une politique de lutte contre le changement climatique. Il y a plusieurs manières de procéder. W. Nordhaus a fait, pour une série de trajectoires de réchauffement, les bilans économiques et en déduit quelle est la trajectoire optimale au plan économique (celle dont le bilan est le meilleur).

L’économiste considère que les avantages et coûts s’évaluent en points de PIB.³¹ Les coûts de la lutte contre le changement climatique ont un impact sur le PIB mais le réchauffement aussi. Pour faire le bilan, il faut donc disposer d’un modèle macroéconomique permettant de faire ces évaluations. W. Nordhaus a mis au point le modèle DICE³² – accessible en ligne – dans cette optique. 

Les coûts du réchauffement climatique sont évalués à partir d’une fonction de dommages, qui relie le changement climatique à des pertes de production, donc à des pertes de PIB. Il est possible dans cette logique de faire un calcul d’optimisation en déterminant la trajectoire optimale, celle dont le bilan économique est le meilleur. Il faut, pour faire ce bilan, qui est inter temporel (les coûts et les bénéfices se distribuent sur une longue période) utiliser un taux d’actualisation (voir fiche taux d’actualisation) qui compare un gain ou un coût aujourd’hui et pour chaque année future. 

A partir de ces calculs on peut tirer deux outputs : 

• la trajectoire qui optimise le bilan socio-économique ;
• le coût social du carbone correspondant à cet optimum (voir encadré ci-dessous).

Que concluent ces travaux ? Citons Antonin Pottier³⁶ : « Dans l’argumentaire des jurys du prix de la Banque de Suède, on trouve un graphique présentant la trajectoire « optimale » d’émissions de CO₂ selon Nordhaus, trajectoire qui passe de 35 Gt CO₂ par an en 2015 à environ 15 Gt CO₂ à la fin du siècle. Il faut quelques recherches pour se rendre compte que la solution optimale de Nordhaus conduit à un réchauffement… de 3,5 °C en 2100. A peine une légère inflexion par rapport aux 4 °C et quelques du scénario sans interventions ! »

Les travaux de Nordhaus ont été sévèrement critiqués, notamment par l’économiste Steve Keen³⁷. En résumé les problèmes principaux de ce type d’exercice sont les suivants :

• exprimer le bilan d’une politique en points de PIB (ou en utilité tirée de la consommation) est discutable au plan éthique. C’est ainsi toute la logique sous-jacente à l’école néoclassique d’économie qui pose un problème de fond : il est profondément discutable de faire de la maximisation de « l’utilité » (voir fiche de The Other Economy sur l’utilité) que les consommateurs tirent de leurs revenus³⁸ le critère de bien-être social.
• nous ne savons en réalité pas évaluer les conséquences socio-économiques du changement climatique.

Les effets du changement climatique sont répartis de manière très hétérogène, géographiquement et socialement, et il est impossible de raisonner comme si les pertes des uns compensaient les éventuels bénéfices des autres en l’absence de mécanismes de redistribution. Ils sont en outre « non-linéaires » ; il peut arriver des points de bascule ou tipping points³⁹. Il n’est donc pas possible de les représenter par des fonctions simples ; plus pragmatiquement les observations du passé sur les coûts du changement climatique ne peuvent servir de base pour évaluer ce qu’ils seront dans l’avenir du fait de cette non-linéarité.

• les comparaisons inter-temporelles se font en utilisant un taux d’actualisation de fait arbitraire⁴⁰ ; dès qu’il est positif, il affaiblit le poids des coûts et avantages de long terme. Cela joue donc dans le sens de la minimisation des effets du changement climatique et pose des problèmes éthiques majeurs (le poids relatif des générations présentes et futures dans la décision) qui ne peuvent se résumer en un chiffre. 
• les modèles macroéconomiques n’ont pas fait la preuve de leur capacité à représenter l’économie et ses évolutions, surtout à si long terme. En particulier, la croissance du PIB dans ses modèles est déterminée au premier ordre par celle de la productivité du travail, exogène.

Au total il s’agit clairement d’une imposture. Le formalisme mathématique, les mots de la science physique sont utilisés dans un domaine où l’expérimentation n’est pas faite ou impossible et en camouflant des choix éthiques éminemment discutables.

Conclusion

Pour conclure, l’ACB a une utilité dans des cas bien circonscrits. Elle permet d’objectiver les termes de débats nécessaires dans une démocratie, pour étudier des projets et surtout des variantes entre projets dont l’impact est socioéconomique est limité. La mise en évidence des conséquences positives et négatives d’un projet pour les parties prenantes permet de bien poser les termes de ces débats. Leur monétarisation, s’agissant d’impacts sur la Nature, est bien plus discutable tout comme le recours à un indicateur agrégé unique. 

Nous avons besoin de nouveaux outils de raisonnement face à la crise climatique et écologique que nous vivons. S’il nous faut limiter nos dépenses publiques car les arbres ne montent pas au ciel, ce n’est pas en faisant des bilans comptables reposant sur des conventions aussi élaborées soient-elles. 

Par conséquent, ne faut-il pas adopter des règles plus strictes sur la base des budgets carbone que l’Etat a défini pour les années à venir ? Ne faut-il pas tout simplement abandonner les projets qui ne réduisent pas les émissions de GES des activités concernées, ou dont les impacts sur la biodiversité sont manifestement hors de proportion ? 
Nous avons besoin de méthodes nouvelles qui, sans nier l’importance des arbitrages budgétaires, les conditionnent à la prise en considération des limites planétaires, non négociables. C’est le cas des approches dites « robustes ».⁴⁷